全国超大城市首个!武汉“十五五”城市更新规划出炉:一场关于“存量提质”的深层变革正在发生

要判断一份规划的分量，先看它回应了什么时代命题。

住建部等部门在相关政策吹风会上明确了“十五五”期间全国城市更新的总体方向与重点任务，包括新开工改造城镇老旧小区约11.5万个、改造城镇危旧房约50万套（间）、改造城中村约4000个等10项主要指标。武汉作为首批15个城市更新示范城市之一，此前已组建住房和城市更新局统筹推进，并在4月23日发布了18种可推广可复制的做法清单。

在这个背景下，武汉率先拿出超大城市层面的专项“十五五”规划，本质上是为国家试点探路——把宏观指标翻译成可量化、可落地的“地方方案”。本次规划并非单一的城建改造实施方案，而是以空间重构为载体、民生保障为底线、产业培育为增量、财政机制为底盘的系统性治理方案。

发布会上，市住房和城市更新局、财政局、自然资源和城乡建设局、发改委四部门集体亮相，从“钱、地、人、产业”四个维度给出系统解法。

城市更新项目普遍存在投资周期长、回款节奏慢、公益性配套占比高的特征，也是社会资本观望、项目推进滞缓的核心根源。本次财政政策采用“固定本级投入+争取上级资金+市场化成本对冲+全过程风控”四层架构。

1.刚性本级资金托底公共属性改造

每年常态化列支5亿元“五改四好”专项经费，首期补助资金已根据开工进度向各区下达1.06亿元，同时安排市级保障性住房专项资金21亿元统筹调配，锁定老旧小区、城中村、危旧房这类纯公益性、低收益改造项目的基础资金盘，避免民生类改造工程因资金缺口停工搁置。

2.积极争取国家级政策性资金补齐大额基建投入

主动对接中央财政补助、预算内投资、超长期特别国债、政府专项债券等政策性资金，投向地下管网、电梯更新等城市生命线工程。该设计利用国家级政策性资金期限长、成本低的优势，分摊地方财政一次性大额支出压力，匹配管网改造数十年的使用周期，实现资金期限与资产生命周期相匹配。

3.税费减免+贷款贴息双向降低市场主体参与门槛

针对市场化更新主体设置税收优惠、项目贷款贴息机制，直接压缩企业融资财务成本，弱化城市更新项目天然的低利润率短板，引导房企、园区运营方、社会机构主动入局存量楼宇、老旧厂区的市场化盘活工作。

4.资金管理坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走”

资金拨付严格绑定落地项目，配套常态化监督机制，从制度层面规避专项资金挪用、低效投入等问题，强化财政资金使用效能。

整体来看，武汉财政端不再是单纯的拨款方，而是通过分级资金组合模式，区分公益类项目、准经营类项目、市场化项目的资金供给方式，用有限本级财政撬动上级资金与社会资本共同参与城市更新。

存量建筑功能固化、用地性质变更审批繁琐、老旧工业地块转型限制较多，是各大城市存量资产盘活的普遍制度障碍。市自然资源和城乡建设局本次政策设计，核心思路为规则弹性化、成果标准化、机制动态化。

1.用地与建筑用途弹性转换，释放闲置公共空间公共服务价值

放宽老旧楼宇、闲置公建的用地混合管控要求，简化用途变更审批流程，支持闲置物业转向养老、托育等刚需民生配套。洪山区蝴蝶园幼儿园正是靠这项政策快速改造为梨园街道养老服务综合体，依托现有存量建筑改造配套设施，相较新建配套大幅节约土地指标与建设成本，高效补齐片区公共服务短板。

2.老旧厂区设置五年转型过渡期，平衡工业文脉保留与业态升级

针对工业遗存地块，允许用地业态混合兼容，设置五年过渡期，在保留厂区原有工业风貌前提下植入科创、文创、商业业态。以武钢云谷·606产业园为实践范本，解决旧厂房拆除成本高、新建载体投入大的问题，实现工业遗产资源化利用。

3.分批输出全流程政策手册，降低基层与市场主体实操成本

分批发布规划、土地确权、不动产登记、工程建设全流程配套细则+落地案例库，把抽象政策转化为可复制的标准化操作模板，减少项目申报、审批阶段的沟通成本与试错成本。

4.建立试点反馈式政策迭代闭环

区别于传统政策一经发文长期固化的模式，形成“试点探索—案例沉淀—政策迭代—全域推广”的良性循环，依托一线项目落地过程中暴露的规划卡点、土地堵点反向修正制度条款，让土地规划政策适配城市更新真实运行场景。

居住空间更新是城市更新的民生基本盘，本次住更局方案分为普惠型老旧小区改造、定制化危旧房原拆原建、后期长效治理三层体系，摒弃过去政府单方主导改造的模式。

1.老旧小区改造：规模化提质，同步补齐硬件与生活配套

“十五五”期间，优先改造存在安全隐患多、居民意愿强的老旧小区。按照隐患优先级、居民改造意愿排序分批实施改造工作，同步统筹管网更新、电梯加装、楼道整治硬件工程，推行“小区综合改造+电梯加装更新”一体化模式，计划加装电梯2000部、更新电梯10000部，捆绑15分钟全龄友好社区配套建设。改造不再局限于外立面翻新，转向管线安全、出行便利、社区服务一体化综合提质。到2030年，完整社区覆盖率达到60%，人均体育场地面积达4.12平方米。

2.危旧房原拆原建设置刚性准入门槛，推行居民自主更新模式

“十五五”期间，将改造不安全住房250万平方米、房龄老不成套住房100万平方米；鼓励“自主更新、原拆原建”，实施规模不低于20万平方米。设置“三看”准入标尺——“一看居民意愿”（必须绝大多数居民同意和主动参与）、“二看改造条件”（包括地块现状、规划可行性和资金平衡等情况）、“三看社区工作能力”（检验基层组织能否有效动员和协调推进），杜绝大规模一刀切拆迁；支持住户组建联合社自主主导改造，适度放宽建设规模指标，增量建筑面积优先用于厨卫改善、公共配套补强。该模式大幅降低政府拆迁安置压力，将改造话语权交还产权人，适配零散危旧房屋的精细化更新。

3.红色物业+数字化运维，解决改造后快速衰败的行业通病

过往大量小区改造完成后因管护缺位再度破败，本次方案以党建为引领，推动红色物业延伸至小区管理，激发居民参与的主动性；同时依托数字化、智慧化管理工具搭建长效机制，使小区管理从“被动应付”转向“主动呵护”，把物理改造延伸至社区基层治理层面，实现硬件更新与软件管理同步落地，维系改造成果长期稳定。

发改委的规划设计，打通了“城市物理空间更新”和“城市经济增长”的关联关系，解决更新只投入不产出的弊端，将存量载体转化为科创产业落地载体。

1.依托高校集聚资源，构筑环大学创新空间骨架

以东湖南岸及环南湖周边为核心，构建“双核引领、两片联动、多点协同”格局，联动校区、园区、社区三方存量空间资源，依托本地高校科教资源禀赋划定创新发展廊道，盘活闲置校舍、老旧写字楼、低效产业园作为科创办公载体，推动“校区、园区、社区”三区融合。

2.“锦鲤计划”搭建完整科创转化服务生态

在高校聚集区打造创新硅巷载体，搭建政产学研金服用一体化成果转化体系，补齐科技成果落地、投融资对接等配套服务，解决高校科研成果和市场产业脱节的痛点，把城市更新的物理空间转化为科研产业化的承接载体。

3.实体化落地锦鲤系列专业园区，明确开园时间节点

围绕数智经济、时空智能、海洋经济等领域建设一批“锦鲤”创新园区，坚持“一区一策”推动产业集聚，其中“广埠屯·锦鲤”和“海洋·锦鲤”标杆项目首期将于2026年10月开园，实现城市空间盘活、科创企业集聚、高端人才留存三者联动，让城市更新产生持续性产业税收与就业增量。

4.机制创新保障产业落地

推行“三师联创”机制，完善公众参与，建立容错纠错机制。同时，探索设立城市更新基金，深化国有“三资三化”改革，推动符合条件的项目发行REITs等资产证券化产品，为产业更新板块提供长期资金支撑。

规划还释放了一个容易被忽略但极其重要的信号：以“两江四岸”为主轴打造世界级滨水城市标杆，系统推进汉口、武昌、汉阳三大历史城区整体保护与功能复兴。结合此前已明确的“打造汉口百年风华等三条文化游览轴线、活化16片历史街区”，可以看出武汉的城市更新不仅有产业的“硬”，还有文化的“软”——让城市既有历史的厚度，又有生态的温度，擦亮“国际湿地城市”和“国家历史文化名城”两张名片。

透过指标看本质，这份规划对武汉乃至全国超大城市有三个层面的深远意义：

第一，它是超大城市“存量时代”的治理范本。“当土地增量见顶，城市竞争回归“内向挖潜”。武汉用“四好”目标、182个更新片区、弹性政策包，以及“好社区”60%覆盖率、“好城区”1500公里管网更新等硬指标，给出了一个可复制、可量化的系统方案。

第二，它重构了“政府—市场—居民”三者的关系。危旧房自主更新让居民从“被改造者”变为“更新主体”；财政资金从“大包大揽”转向“撬动杠杆”；社会资本通过REITs、专项债、城市更新基金等渠道找到进入路径。这三种角色的重定位，是治理现代化的核心命题。

第三，它把“城市更新”升级为“城市跃迁”的引擎。环大学创新发展带、“锦鲤计划”、两江四岸……这些布局让更新不再是“修修补补”，而是与新质生产力培育、科技创新策源、历史文化传承深度绑定。城市更新一时，城市升级一世。

但在这个过程中，也应客观看待规划落地的现实约束：

多层级资金的实际拨付进度、专项债申报额度存在不确定性，资金落地效率直接决定项目开工节奏；

原拆原建依靠居民自主协商推进，多产权主体诉求协调难度较高，准入三项标准的实际落地执行存在沟通成本；

科创园区运营、创新硅巷产业导入需要长期培育，短期难以快速兑现经济收益，产业赋能存在周期滞后性。

然而，这些约束并非否定规划的价值，恰恰相反——它们正是超大城市从“增量扩张”转向“存量提质”过程中必须直面的现实课题。任何一场系统性变革，都不可能绕过制度磨合、利益协调和时间沉淀。

正视约束，本身就是一份规划走向成熟落地的标志。