《武汉市＂五改四好＂城市更新政策工具箱(1.0版)》解读:14个文件、67项政策双轴驱动,＂五改四好类+保障措施类＂两大板块重构更新政策体系

前言提要

    既有建筑改造利用是"五改"之首，涵盖危旧房改造、危旧房合作化改造、既有住宅加装电梯、历史文化风貌街区改造修缮与消防审验四大方向。

1. 危旧房改造（1-1-1）

    工具箱从税费减免和金融支持两方面发力。纳入国家计划的危旧房改造项目中的安置住房，以及采取自主更新方式实施的危旧房改造项目，可按规定享受行政事业性收费和政府性基金减免，以及相应补助。同时，支持物业权利人依规提取住房公积金或利用公积金贷款用于危旧房改造，打通了住房金融支持与危旧房改造的资金通道。

2. 危旧房合作化改造（1-1-2）

    这是武汉城市更新的一大制度创新。政策从土地规划、住房支持、专项补贴、配套资金四个维度构建了完整的支持体系：

土地规划及住房支持：小区拆除后重新供应地块可按用地建设强度管理规定确定建设指标；支持原业主在合作社统一指导下以合作改造方式将土地使用权属交易至承接单位，土地出让金按国家规定的最低标准核定；允许还建住宅与商品住宅独立成栋；按不低于0.5辆/户标准配建停车位；还建住宅再次交易不设时间限制（不限售）；新建项目可不配建各类保障性住房，装配式建筑配建比例可适当降低或不予强制。

专项补贴：政府对合作化改造项目给予专项补贴，补贴金额不高于项目缴交的市、区政府可支配收益，土地出让金征收后30日内完成补贴程序。

配套资金：支持金融机构提供长周期、低利率贷款，设立危旧房合作化改造基金提供过渡性资金支持。

公益性奖励：小区额外新增建设公益性公共服务设施并无偿移交政府的，可按额外新增公益性公共服务设施建筑面积的1倍增加小区总计容建筑规模。

3. 既有住宅加装电梯（1-1-3）

    政策构建了"财政补贴+公积金提取+社会资本参与+市场化运作"的多元支持体系：

财政补贴：非单一产权既有住宅增设电梯，按每部20万元标准给予补贴，其中50%用于电梯建设费用，其余用于日常运行维护管理。

资金筹措：加装人可提取住房公积金支付建设费用，也可通过社会投资、社会捐赠等途径筹集。

市场化机制：鼓励社会资本参与，探索代建租赁等市场化运作模式；鼓励成片连片加装电梯采取集中申报、集中审批、集中采购、统一维护，降本增效。

保险保障：鼓励保险机构开发电梯安全责任保险，加装电梯的业主、使用管理单位、维护保养单位等可投保相关保险。

4. 历史文化风貌街区、优秀历史建筑改造修缮与消防审验（1-1-4）

    针对历史建筑改造中的消防审验难题，工具箱明确了两种情形：一是按照国家工程建设消防技术标准无需进行消防设计或仅对原有消防设施实施维护保养更换的，无需办理消防设计审查、验收或备案手续；二是确实无法满足现行消防技术标准的，可进行特殊消防设计并报省住建厅组织专家评审。这为历史文化保护类项目的改造修缮扫清了技术障碍。

    老旧小区改造是城市更新中最贴近民生的领域，工具箱从五个方面进行了政策集成：

1. 增加公共服务设施

    利用小区内空地、绿地以及拆违腾空土地新建、改建、扩建各类设施（如电梯、充换电站、停车位、养老托育等社区专项服务设施）的，不增收土地价款，暂不办理变更用地主体和土地使用性质手续。对无法独立建设公共设施的，可利用腾退空间就近建设区域性公共服务设施（微型消防站、社区卫生服务机构、幼儿园等），辐射周边多个老旧小区。

2. 保障拆违和管理养护费用

    各区配合老旧小区管线规整（入地）、拆除违法建设所需经费可列入改造项目。改造后的管理养护费用支出列入各区年度财政预算，解决了"改后失管"的后顾之忧。

3. 统筹片区改造模式

    中心城区加快推动老旧小区与城中村、历史风貌街区以及工业遗产成片连片改造。有条件的区可将1个或多个老旧小区与辖区内城市更新和城市建设项目统筹搭配，以项目收益弥补老旧小区改造支出，实现收支平衡。

4. 建立资金共担机制

    政府改造资金筹措以区为主、以市为辅，中心城区除中央补助资金外部分由市、区财政按3:7比例分担。同时引导水、电、气等专营单位出资同步参与管线改造，鼓励居民、原产权单位给予资金支持，探索通过新增设施有偿使用吸纳社会资本，发挥财政资金杠杆作用引导金融机构参与。

5. 鼓励大型企业参与

    通过市场化方式，以风貌街区或社区为单元，按照连线成片改造原则，结合15分钟生活圈、12分钟文体圈、10分钟公共活动圈建设，将附近老旧小区整合打包，按照资金平衡模式统一规划、统一设计、统一实施。

    老旧厂区改造聚焦老旧工业园区提能升级。对园区产权主体或运营主体投资新建的数字基础设施、智慧化平台、绿色化改造、能碳管理等项目（未享受政府专项债券资金支持的），按项目已完成投资额（不含土建）的20%给予补助，单个园区每年补助不超过500万元。同时组织开展园区体检，推动园区对标提升，对在功能品质、特色产业、运营服务等方面达到行业先进标准的园区给予奖励。

    城中村改造提速从两个方面推进：

1. 城中村综合改造方案编制与审批（1-4-1）

    明确实施主体的城中村改造项目，实施主体可参与该项目综合改造方案编制；将国有土地一并纳入城中村综合改造方案进行改造的，相关用地规划方案和成本测算及资金平衡方案可统一编制、一并报批，提高了审批效率。

2. 厂网一体化改革（1-4-2）

    针对生活污水收集处理"厂网脱节、权责分散、治理低效"等问题，健全城市生活污水收集处理"厂网一体化"政策体系，统一中心城区污水设施运维责任主体，完善污水处理费动态调整机制，同步推进污水收集设施"三资转化"，积极探索行业资产证券化路径。

    "好房子"建设是工具箱中内容最为丰富的部分之一，共包含七项政策举措，从空间设计、配套设施、建筑材料到质量管控形成了完整标准体系：

1. 推动城市更新补齐短板

    结合城市更新，支持新建项目为保障居民基本生活需求补齐短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施，在满足安全、日照等要求并无偿移交辖区政府的，其建筑面积给予免计容奖励。既有居住区周边不具备单独供地条件的边角地、夹心地等零星用地，用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施的，可按划拨或协议有偿使用方式办理土地供应手续。

2. 鼓励配建多元化服务设施（免计容奖励）

    构建多元活力的小区配套服务体系，以下设施可给予免计容积率奖励：养老用房、社区服务用房、物业管理用房、配电房、开闭所、消防控制室、小型/微型消防站、消防水泵房、垃圾房、非机动车停车设施；依托首层架空层、地下空间设置的健身房、游泳池、公共会客室、住区食堂、住区图书馆；嵌入快递收寄、老幼活动、文化艺术、会客交流等便民服务功能的公共景观（服务）大堂。

3. 鼓励丰富居住空间布局

    推广功能复合、灵活可变、全龄友好的居住空间：支持住宅设置平层高厅（通高空间高度不大于2个自然层高，水平投影面积不超过套内面积25%的，按单层计算面积）；合理设置生活阳台和景观阳台，其水平投影面积的1/2不计入容积率；符合设计要求的空调室外机搁板、设备平台等不计入容积率。

4. 优化建筑第五立面设计

    鼓励住宅建筑屋顶采用坡屋顶形式，坡屋顶坡度不大于35度、屋脊结构顶板距楼面净高不大于4米的部分不纳入容积率和建筑高度计算。用于遮蔽水箱间、楼梯间等突出屋面附属设施的格栅、网架、镂空盖顶（透空率大于50%的），不计入建筑高度。

5. 构建宜居宜行通行环境

    鼓励设置开敞式风雨连廊，连接小区出入口、楼栋出入口、单元出入口、全民健身场所等公共空间，不计容积率、不计建筑密度。支持优化住宅项目停车配建泊位供给，支持新建住宅将内部停车库设置在半地下室或首层整体抬高层，其建筑面积不计入容积率。

6. 鼓励绿色新材料与低碳技术应用

    新建住宅应当应用绿色建材，落实"六不六防三省三健康"的"好房子"建造要点——不霉、不堵、不漏、不吵、不裂、不臭；防电、防火、防灾、防盗、防摔、防撞；省心、省地、省钱；健康、实用、关怀。建筑外立面采用铝板、保温结构一体化、墙体自保温等高品质材料的，其饰面层建筑面积不计入容积率。全面推广装配式建筑和智能施工。

7. 房屋质量全生命周期管理

    全面推行并优化实施"分户验收"与"先验房后收房"制度；积极试行"工程质量潜在缺陷保险"等市场化机制，由保险公司介入进行全过程质量风险管控。

    "好城区"建设从产城融合、职住平衡、项目运营、资金平衡四个维度推进：

1. 完善"产城融合"发展机制

    统筹城市更新和产业布局，结合全市"产业一张图"，科学规划布局产业园区、创新楼宇、科技型企业孵化器等适配空间，高品质打造环大学创新带，实现"用地供给—产业落地—人才集聚"良性循环。

2. 完善"职住平衡"发展机制

    统筹规划建设办公空间和教育、医疗等各类优质资源。对传统历史街区、特色里份和景中村，严格控制更新规模和开发强度，保留相当比例的原住民，留住城市根脉和烟火气。

3. 完善项目运营机制

    探索"XOD"复合型开发模式，深化设计、投资、建设、运营一体化合作，引进专业化运营人才，通过运营前置开展策划，围绕故事和文化打造特色亮点服务及体验业态。创新公共服务经营权有偿转让机制，适当优化放宽国有资产对外租赁年限限制，让社会资本能够完成长周期运营服务。

4. 建立片区统筹的资金平衡机制

    探索采取功能优化、容积率转移、特许经营、资金拼盘、"以修抵租"、税费优惠等政策提高收益、降低成本，通过联动改造、"组合地块"、国有资产统筹等方式，在更大片区范围内统筹保障项目平衡。

    资金支持是保障措施中最核心的板块，分为金融支持、提升金融服务质量、政策性资金支持和拓宽资金渠道四个方向。

1. 金融支持（2-1-1）

明确支持重点：各金融机构重点支持"五改四好"城市更新项目，力争金融支持对接项目不少于100个，融资支持不少于1000亿元。

探索多元化投融资渠道：对于COD（文旅导向）、EOD（生态环境导向）、HOD（康养导向）、IOD（产业导向）、SOD（公共服务导向）、TOD（公共交通导向）等"XOD模式"为导向的项目，鼓励通过政府和社会资本合作（新PPP）、"投资人+EPC+O"等方式筹集资金；积极引入保险资金通过设立基础设施债权投资计划参与；鼓励设立城市更新基金吸引社会资本。

2. 提升金融支持服务质量（2-1-2）

建立跨部门资金统筹协调机制：加强中央预算内投资、中央财政专项资金、超长期特别国债、地方政府专项债券等相关资金的统筹，建立统一的城市更新项目储备库。

优化金融服务模式：项目实施主体通过购买、租赁、授权经营等方式已取得实施资格且纳入区级（含）以上城市更新实施体系的，金融机构可将其纳入授信审批范畴，满足资产收购、建设、改造、运营等融资需求。

强化全周期金融服务：片区开发项目可发放固定资产贷款、开发贷款、银团贷款、联合贷款等组合贷款产品；建成已运营项目可支持发行REITs、资产证券化等产品；运营导入的企业可提供流动资金贷款、经营性物业贷款、研发贷款、技术改造与设备更新贷款。

支持金融机构参与前期策划：组织银行、保险、证券、基金等金融机构成立城市更新金融服务团，为项目实施主体提供专业咨询。

合理设计融资主体：鼓励各区新设或重组专门的城市更新项目实施主体，确保符合银行信贷准入条件。

优化金融服务机制：在授信额度、贷款期限、利率方面给予大力支持，落实尽职免责有关规定。

3. 政策性资金支持（2-1-3）

中央及政策性资金衔接：支持项目申请使用中央预算内投资、中央财政专项资金、超长期特别国债、地方政府专项债、新型政策性金融工具等。

设立市级专项资金：建立"五改四好"城市更新市级专项资金，包含六大类奖补：

    更新片区补助：完成更新任务并达预期效果的，按100万元/个补助所在区；

    计划执行激励：综合评估前20的"好小区"按50万元/个、前20的"好社区"按300万元/个补助；

    资金争取激励：成功争取政策性资金的区，按实际到位金额的4‰给予奖励；

    改革创新激励：每年评定不超过10个改革创新项目，按每个200万元奖励；

    综合贡献激励：对城市更新完成前五名的区，依次给予3000万、2000万、1000万、1000万、1000万元奖励；

    重点单项支持：承担国家及省级试点任务和市委、市政府重要任务的给予支持。

中央补助资金管理：纳入城市更新专项行动项目库（包括老旧片区更新改造、城市地下管网更新改造、城市污水管网全覆盖样板区建设、市政基础设施补短板4大类）的项目可申请中央补助资金支持。

4. 拓宽资金渠道（2-1-4）

鼓励自筹资金：引导居民以直接出资、使用住房公积金、申请住房贷款等方式参与更新改造，建立"居民出资、政府补助、金融支持"的共建共享机制。

支持更新土地腾退入市：对纳入城市更新计划的多地块并宗更新后交易，以及危旧房和历史风貌区房屋改造腾退的，鼓励各区在项目认定、补贴标准等方面大胆探索。

盘活低效国有资产：推行公共服务设施委托运营、特许经营，吸引专业运营商参与建设和运营。

    容积率奖励是激励市场主体参与城市更新的核心经济杠杆，工具箱从两个维度进行了制度设计：

1. 优化容积率核定方式（2-2-1）

民生项目免计容：为保障居民基本生活需求、补齐城市短板的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施（无偿移交政府）以及老旧住宅成套化改造（拆除重建类除外）等项目，新增建筑规模给予免计容奖励。

附属设施不计容：增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温等附属设施以及景观休息设施，新增建筑量不计入容积率。

公益性贡献免计容：城市更新项目在规划条件之外多保留具有重要保留意义的建（构）筑物，或多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其贡献的相应建筑面积可给予免计容奖励或按贡献面积补足。

2. 中心城区城市更新单元公共设施建设用地强度管理（2-2-2）

用地转移奖励：规划控制的独立占地公共设施由开发单位一并建设的，可按公共设施用地面积×开发项目额定容积率的50%测算建筑量转移奖励；额外划出用地用于公共绿地或中小学等公共设施的，可按新增公共设施用地面积的1.2倍×额定容积率测算奖励。

复合项目奖励：原规划控制的复合利用型公共设施由开发单位一并建设的，奖励与该公共设施建筑面积等额的开发面积；额外新增必要复合利用型公共设施的，奖励公共设施建筑面积2倍的开发面积；为连通公交场站、轨道站点设置24小时向公众开放的地下通道、架空连廊的，按垂直投影面积1倍奖励；保留修缮优秀历史建筑的，按保留建筑面积及构筑物垂直投影面积的1.5倍奖励。

跨单元联动核算：更新单元内转移和奖励的建筑面积无法在本单元落实的，可与同一实施主体实施的其他平衡地块项目跨更新单元联动核算。

    工具箱从四个方面推动低效用地盘活：

支持利用存量低效用地建设保障性住房、发展产业、完善公共服务设施：边角地、夹心地等零星用地用于增加公共空间、公共服务设施和基础设施的，可按划拨或协议有偿使用方式办理土地供应手续。

鼓励国有土地使用权人按程序自行或以转让、入股、联营等方式更新改造低效用地。

建立城市闲置低效存量资产盘活机制：灵活运用产权置换、存量补地价、自主改造、零星用地整合供应、经营租赁、委托协议改造等多种存量盘活利用路径，推动低效土地和楼宇空间再开发利用。

推动土地混合开发利用、用途合理转换：探索土地混合利用和建筑功能复合使用的有效路径，明确不同情形下土地复合利用的正负面清单和比例管控要求，制定土地用途、土地使用年限、土地价款计收等配套政策，明确过渡期衔接支持政策。

1. 完善城市更新不动产登记（2-4-1）

分类分区登记：混合或兼容多种功能的土地和建筑物，可按不同宗地范围、不同建筑区域或楼层办理分割审批、分区分层设权后办理不动产登记；立体开发的土地可按地表、地上、地下分层或按建筑功能分区分别设权登记。

支持市场化归集方式：涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务。

2. 优化行政审批（2-4-2）

增强详细规划适应性：可结合更新目标对详细规划进行评估，采取技术修正、动态维护等方式优化详细规划，纳入国土空间规划"一张图"。符合建设用地混合和空间复合利用正面清单和管控要求的，即视为符合详细规划。

探索既有建筑改造技术适用标准：列入"五改四好"城市更新行动计划的既有建筑改造试点项目，确因客观条件限制无法满足现行规范标准的，在保障安全前提下，探索按照不低于原建造时的标准水平实施改造。

建设工程规划许可豁免：机械式立体停车设施、既有住宅增设电梯、建筑物顶部建设分布式光伏发电设施等项目可列入豁免清单。豁免分为"免于办理"（以备案书代替许可证）和"无需办理"两类。

1. 完善城市更新领导机制

    在市级层面建立城市更新协调推进机制，加强市区两级工作统筹和市直部门协同联动，建立市级城市更新工作专班，加大对重点任务的跟踪督办。

2. 加快城市更新立法

    加快推动出台《武汉市城市更新条例》，以立法形式规范和保障城市更新工作，确保各项工作在法治轨道上运行。

3. 强化数字赋能城市更新

    进一步完善城市信息模型（CIM）平台，推进空间地理信息的实体化改革和社会化应用，探索建立物联网感知体系和城市更新存量资源数据库，推动城市更新从"被动申报"向"主动发现"、从"静态规划"向"动态运营"转变；建立城市更新项目一体化审批平台，推动规划、住更、消防、交通、园林等部门数据共享共治，实现城市更新"一网通办"。

    工具箱还配套了5张核心工作流程图，包括：

    以及14张政策思维导图，涵盖支持城市更新的若干政策措施、既有住宅加装电梯条例、住宅品质提升若干意见、推进高质量城市更新行动改革清单、金融支持"五改四好"行动、市级专项资金管理办法、中央补助资金管理暂行办法、用地强度管理规定、建设工程规划许可豁免清单等，形成了"流程图指引操作+思维导图解读政策"的立体化服务格局。