武汉市城市更新条例解读(第三章)(4)

作者▎胡胜泉

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武汉市城市更新条例解读（第三章）（4）

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于城中村更新改造的条款，主要规定城中村更新改造的实施方式和目标要求。

从条文表述看，本条同时列明“拆除新建、整治提升、拆整结合”三类方式。这一规定与城中村改造本身的综合性特征相一致。城中村更新改造通常涉及居住条件改善、基础设施补短板、公共服务配置、安全风险治理、土地利用优化、村民安置和集体资产处置等多重事项，不能仅以房屋拆除或者土地征收概括其全部内容。

从体系上看，本条承接第二条关于“改造危旧房、老旧小区、城中村，提升城市居住品质”的规定，也与第三条“统筹发展和安全”“留改拆建控并举”、第十三条年度计划优先考虑存在安全隐患、居住环境差、市政基础设施和公共服务设施薄弱区域等规定相衔接。本条的重点在于对城中村这一特定更新类型，明确分类改造方式，并将基础设施、公共服务、安全风险和居住环境作为共同目标。

二、条文拆解

本条首先将不同类型的城中村改造纳入分类推进框架。拆除新建、整治提升、拆整结合三类方式对应不同项目条件、空间状态和实施可行性，选择应结合规划条件、村民意愿、资金平衡、补偿安置、安全风险及公共服务承载能力。

本条随后规定“加强基础设施建设，完善配套公共服务”。这说明城中村更新改造并不只处理房屋和土地问题。城中村问题往往集中体现为道路、排水、污水、燃气、消防、供电、通信、垃圾收集、公共卫生、教育、养老、托育、社区服务等设施不足。改造如果只完成空间整理或者房屋建设，而没有补足基础设施和公共服务，仍然难以实现居住条件和生活环境的实质改善。

本条最后规定“消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境”。城中村通常存在房屋建设标准不一、消防通道不足、出租居住密度较高、管线混乱、公共空间不足等问题。条例将安全风险隐患和生活环境改善同时写入条文，说明城中村更新改造不能只围绕土地利用和建设强度展开，也必须回应居住安全、公共安全和居民日常生活品质。

三、立法目的

本条的立法目的，在于将城中村改造纳入城市更新的法治化实施框架，并在既有城中村综合改造实践基础上，对改造方式和目标要求作出类型化确认。

城中村改造从概念上具有综合性，并不等同于单一拆除，也不等同于集体土地征收。集体土地征收、房屋补偿安置、权益归集、村民意愿形成、基础设施建设、公共服务配置、产业转型、集体资产处置、村民社会保障等事项，都可能构成城中村改造的组成部分。

四、部分外地立法经验

外地立法中，《广州市城中村改造条例》对三类改造方式和分类流程作出了较为明确的制度安排，具有参考价值。该条例第十条规定：“城中村改造采取拆除新建、拆整结合和整治提升等方式。”同条还规定：“市住房城乡建设行政主管部门应当会同市规划和自然资源部门制定城中村改造拆除新建、拆整结合和整治提升工作导则，分别确定适用条件和改造内容清单，并报市人民政府审定。”第十一条规定：“市人民政府应当制定城中村改造工作流程，分别明确拆除新建、拆整结合、整治提升类城中村改造具体流程，确定各流程时限要求、报批材料清单和审批条件等内容，建立科学合理的城中村改造并联办理工作机制，实现数据共享，提高改造工作效率。”广州经验的启示在于，三类改造方式如果要在实务中稳定适用，仅有原则性分类还不够，还需要通过工作导则、适用条件、内容清单、流程时限和报批材料进一步细化。武汉第二十七条采用概括性表述，保持了地方性法规的简洁性；后续能否顺畅落地，还需要依靠城中村综合改造方案编制、审批流程、征收补偿安置、详细规划衔接和资金平衡等配套规则共同支撑。

五、实务适用

本条在实务中首先要处理好改造方式选择与项目条件之间的关系。拆除新建、整治提升、拆整结合的适用，不应只依据开发强度或者资金平衡判断，更应结合村民意愿、房屋和消防安全、基础设施承载能力、公共服务短板、历史文化风貌保护、土地权属和规划条件综合确定。具备条件的项目可以依法推进拆除新建；不具备条件的，不宜强行推进，应当通过整治提升防控风险隐患；介于两者之间的，应当采用拆整结合方式处理。

其次，村民和农村集体经济组织参与应当前置到改造方案形成阶段。改造方案、征收补偿方案、集体资产处置、安置方式和公共设施安排，都可能直接影响村民和集体经济组织利益。实务中不能用一般项目公示替代村民意愿征求，也不能把城中村改造的公共利益属性理解为可以压缩村民参与程序。

第三，涉及集体土地征收的，应当严格区分城市更新项目程序与集体土地征收补偿安置程序。城市更新片区策划方案和项目实施方案，不能替代土地征收预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案公告、补偿登记、补偿安置协议等法定程序。城中村改造可以纳入城市更新体系统筹推进，但只要进入集体土地征收和房屋补偿安置环节，就应当适用土地管理和征收补偿安置的专门规则。

第四，整治提升类项目也应当守住安全底线，但不宜把所有整治提升事项都按拆除新建或者安置房建设逻辑处理。一般环境整治、秩序改善、管线规整、公共空间优化，应当根据具体工程内容适用相应管理要求；涉及住房改造、建筑主体或者承重结构变动的，则应依法履行规划、建设、质量安全等管理程序。这样处理，可以避免整治提升低标准化，也可以避免把轻量化治理事项过度审批化。

第五，基础设施和公共服务补短板应当与片区统筹结合。部分城中村内部空间有限，难以在原村域范围内独立补齐道路、停车、排水、学校、养老、托育、社区服务等设施。实务中应结合更新片区策划、详细规划优化和公共服务设施配置，在片区范围内统筹解决，而不是机械要求所有设施都在村域内部就地补齐。

六、政策法规衔接

本条与国家关于持续推进城市更新行动和城中村改造的政策要求直接衔接。

国家层面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出：“积极推进城中村改造，做好历史文化风貌保护前期工作，不搞大拆大建，‘一村一策’采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生活环境。加快实施群众改造意愿强烈、城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的城中村改造项目。”这一规定与本条关于改造方式、风险治理和居住环境改善的表述基本对应，也为本条提供了直接政策依据。

《国务院办公厅关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）提出：“采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，按照城市标准有力有序有效推进城中村改造，切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境，高效综合利用土地资源，提高土地利用效率，促进产业转型升级。”该文件同时明确：“从实际出发，稳中求进、积极稳妥，分三类实施改造，具备条件的城中村实施拆除新建；不具备条件的不可强行推进，要开展经常性整治提升，防控风险隐患；介于前两类之间的实施拆整结合。”上述规定说明，本条所列三类方式具有明确的国家政策来源，其核心在于分类推进，而不是预设单一改造路径。该《意见》还要求：“启动城中村改造应当征求村民意愿，在大部分村民同意的情况下方可实施改造。在改造过程中，应听取村民和农村集体经济组织对改造方案、征收补偿方案、集体资产处置等的意见，保障村民知情权和参与权。”这一要求提示，城中村更新改造不能只作工程判断和土地判断，还应当将村民意愿、农村集体经济组织参与、征收补偿方案和集体资产处置纳入前端程序。

《自然资源部办公厅关于印发<城中村改造国土空间规划政策指引>的通知》（自然资办发〔2024〕30号）明确：“国土空间总体规划是编制城中村改造详细规划的上位依据。详细规划是核发城中村改造规划许可、实施城中村改造活动的法定依据，应依据总体规划编制。”该要求与本条例第十六条关于城市更新片区策划方案应当与国土空间详细规划相衔接的规定共同说明，城中村更新改造不能脱离法定规划体系实施。 

武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）提出：“采取‘调减一批、加快一批、供地一批、置换一批’的方式，高质效推进全市城中村改造，一体化推进城中村改造与基础设施建设、公共服务配套，消除安全风险隐患，改善群众居住环境”、“实施以湖为单元的城中村改造，重点推进环东湖、汤逊湖等环湖片区更新，建设黄家湖和后湖两个污水管网全覆盖样板区，实现‘源—厂—网—河’一体化。”该文件直接对应本条关于基础设施、公共服务、安全隐患和居住环境改善的规定，是本条在武汉本地最重要的政策依据。

《关于印发武汉市新一轮城中村综合改造方案编制与审批流程的通知》明确：“将国有土地一并纳入城中村综合改造方案进行改造的，应按照国有土地相关法律法规执行，相关用地规划方案和成本测算及资金平衡方案可统一编制、一并报批。”这一规定说明，武汉城中村综合改造在实践中可能涉及集体土地与国有土地、用地规划、成本测算和资金平衡的统一编制、统筹报批，但其适用仍应以具体项目范围和土地权属条件为前提。

涉及集体土地征收和补偿安置的城中村改造项目，还应衔接《武汉市集体土地征收补偿安置办法》。该办法第二条规定：“本办法适用于本市行政区域内集体土地征收补偿安置，以及集体土地上房屋、其他地上附着物和青苗等的补偿。”该办法的官方解读进一步明确，农村村民住宅补偿安置方式包括“提供安置房、货币补偿或者重新安排宅基地”。需要注意的是，该办法并不当然适用于所有城中村整治提升项目，只有当城中村改造涉及集体土地征收及相关补偿安置时，才构成其直接适用场景。

七、武汉本地实践

风光村“城中村”综合改造项目可以作为涉及集体土地征收和补偿安置程序衔接的样本。公开公告显示，该项目位于武昌区珞珈山街风光村，拟征收土地面积为6.9440公顷，征收目的为实施风光村“城中村”综合改造项目建设；后续征地补偿安置公告进一步载明土地用途包括住宅用地、商业用地、城市道路用地、风景游赏用地、游览设施用地、公园绿地、排水用地、滞留特殊用地等。该项目说明，城中村改造在具体实施中往往同时涉及居住安置、商业功能、道路交通、绿地空间、排水设施等多类用地和公共功能配置。

华安里则更适合作为城中村改造与产业功能导入结合的实践观察对象。公开报道显示，华安里是武汉中心城区规模较大、人口密度较高的城中村之一，片区存在房屋老旧、基础设施滞后、消防安全和环境卫生等问题；相关报道还显示，华安里片区改造计划聚焦科创、健康、低空等新兴产业，建设高能级科技创新产业园，引入研发设计、软件信息、智能制造等企业。该类项目说明，部分城中村改造不仅承担居住环境改善和土地整理任务，也可能承担低效空间再利用、产业导入和片区功能重塑任务。

八、制度逻辑

第二十七条的核心价值在于：以分类改造方式承接城中村综合改造的复杂性，以基础设施和公共服务补短板回应城市功能不足，以安全治理和居住环境改善约束单纯开发导向，并为武汉城中村改造进入城市更新法治化、片区化和精细化实施体系提供条文基础。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于老旧街区更新改造的条款，主要规定老旧街区更新改造的重点内容，以及商业主管部门在老旧街区商业设施更新中的指导、协调职责。

从体系上看，本条承接第二条关于“改造老旧街区、老旧工业园区、老旧厂区，促进城市产业升级”的规定，也与第三条“留改拆建控并举”的原则相衔接。同时，本条与第三十条关于建筑用途转换与土地用途兼容、第三十四条关于公共空间更新改造、第三十五条和第三十六条关于历史文化资源保护利用、第三十七条关于运营管理等条款存在衔接关系。

二、条文拆解

本条首先提出“强化建筑安全”。这一要求主要针对老旧街区内既有建筑改造、功能转换和商业设施更新过程中可能出现的安全风险。其重点不在于重新展开房屋安全治理制度，而在于提示老旧街区中的功能导入、业态调整、空间改造和设施更新，应当以建筑结构安全、消防安全和使用安全为前提。

“推动老旧楼宇等建筑功能转换”，是本条的核心内容之一。老旧街区内部分楼宇、传统商业设施和闲置低效建筑，往往不是完全失去使用价值，而是既有空间形态、功能配置或者业态组织不再适应新的使用需求。功能转换的重点在于盘活存量建筑，使其通过合法合规路径适配新的使用功能和运营场景。

“培育特色街区，优化业态结构”，要求老旧街区更新结合商业发展规划、街区既有功能基础和空间承载条件，确定与街区实际相匹配的功能方向。特色街区培育不能只依赖短期招商或者单一消费场景，业态结构优化也不能简单理解为提高租金水平或者替换原有商户。

“补充配套服务设施，提升空间品质和服务水平”，主要解决老旧街区使用功能不足的问题。配套服务设施的配置，应当结合街区实际使用人群和功能定位确定。对于商业街区，设施配置的依据应当是街区真实使用需求，而不是单一商业展示效果。

本条第二款规定商业主管部门职责。该职责应当限定在老旧街区商业设施更新、商业网点布局、特色商圈商街培育、社区商业和便民服务设施配置等与商业发展规划直接相关的事项上。商业主管部门主要承担商业发展方向、业态组织和商业设施配置方面的指导、协调职责。

三、立法目的

本条的立法目的，在于把老旧街区更新改造纳入城市更新的综合实施框架，并明确其不同于单体建筑改造、单个商业项目改造或者一般市容环境整治。

老旧街区通常具有空间载体老化、业态结构调整、公共空间品质不足和服务设施短板并存的特点。若仅处理建筑外观、道路铺装或者单个商业项目，难以回应街区功能转换和持续运营问题；若只强调业态导入，也可能忽视既有建筑安全、公共服务设施和街区空间品质。本条通过同时规定建筑安全、功能转换、特色街区、业态结构、配套服务设施和服务水平，目的在于使老旧街区更新既有安全底线，也有功能重塑和服务提升要求。

本条第二款单独规定商业主管部门职责，是因为老旧街区更新往往涉及商业设施布局、商圈商街培育、业态组织和消费场景建设。这些事项与城市更新主管部门、自然资源和建设部门的空间治理职责不同，需要商业主管部门依据商业发展规划进行指导和协调。通过这一安排，老旧街区更新中的商业设施改造和业态调整，不再只是实施主体的招商行为，而应当进入城市商业发展和城市更新协同推进的轨道。

四、实务适用

本条在实务中首先要处理好建筑安全与业态导入之间的关系。老旧街区更新常伴随既有建筑改造、商业设施更新、功能转换和客流增加，不能以招商需求替代安全审查。

第二，建筑功能转换应当区分业态调整、功能转换和土地用途调整。传统商业建筑内部的业态调整，与办公楼、酒店、仓储、厂房等存量建筑转换为新的使用功能，在审批要求、消防标准、不动产登记和经营登记上并不相同。实务中应当根据转换内容判断是否属于正面清单、是否需要联合审查、是否涉及施工图审查、消防设计审查或者施工许可，不能把所有“换业态”都简单称为功能转换。

第三，配套服务设施应当根据街区使用人群和功能定位配置。对于商业消费属性较强的街区，应重点补充导视、公共卫生、休憩、停车、装卸、消防应急等设施；对于兼具居住、办公、文旅功能的街区，还应结合实际需要配置便民服务、无障碍设施、慢行系统和公共活动空间。设施补充应进入片区策划和项目实施方案，不宜在工程后期临时补缺。

五、政策法规衔接

国家层面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出：“推动老旧街区功能转换、业态升级、活力提升，因地制宜打造一批活力街区。”该文件还提出：“改造提升商业步行街和旧商业街区，完善配套设施，优化交通组织，提升公共空间品质，丰富商业业态，创新消费场景，推动文旅产业赋能城市更新。”上述要求与本条关于建筑功能转换、特色街区培育、业态结构优化、配套设施补充和空间品质提升的内容形成对应。文件还提出：“加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。”这一规定为本条中“推动老旧楼宇等建筑功能转换”提供了国家政策依据，也说明功能转换必须与依法依规合理转换土地用途相衔接。

武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）提出：“全面提升老旧街区品质，发展多层次商业生态，提振市场消费活力。在市级核心区域推动老旧低效商务（商业）楼宇功能转换，激活存量建筑价值，打造新型综合型街区；在区级中心区域，聚焦创意、社交、美食、文体等开展改造更新，培育功能鲜明的特色街区；在社区区域补齐服务配套设施，合理改造利用闲置资源，引入民生服务业态，建设社区商业街。”该文件与本条形成直接对应，是本条在武汉本地最重要的政策依据。

《武汉市商务发展“十四五”规划》在“落实空间规划保障”部分提出：“加强商业网点布局规划与城市空间规划的衔接，优先保障全市各级商业中心、社区商业体系、特色商业街区、商品交易市场和产业园区配套商业的用地空间，加大对大型连锁企业、电子商务企业配送中心等重要商业设施用地的支持。”该规定与本条第二款关于商业主管部门根据本市商业发展规划指导、协调老旧街区商业设施城市更新相关工作的要求相衔接。

《市人民政府办公厅关于印发武汉市一刻钟便民生活圈国家试点城市建设实施方案的通知》提出：“对商业基础设施欠缺或者老化的社区，结合城市更新、老旧小区改造，配套便民商业服务设施，因地制宜补齐设施短板、增加商业面积、提升设施水平。”该政策主要适用于具有社区商业属性的老旧街区或者老旧街区中的社区服务单元，可以支撑本条中“补充配套服务设施”的便民商业维度。

《市人民政府关于印发武汉市创建国际消费中心城市三年行动方案的通知》提出：“推动‘一街一品’改造提升，差异化打造特色商业街区。”该规定与本条“培育特色街区，优化业态结构”的内容相衔接，说明老旧街区更新可以成为武汉建设国际消费中心城市的空间载体之一。

《关于印发支持城市更新的若干政策措施（第二批）的通知》（武住更发〔2026〕7号）提出：“建立存量建筑功能转换和混合使用正负面清单。对鼓励转换列入正面清单的功能类型，可简化审批事项；凡未列入负面清单的建筑用途，允许依程序申请转换。实施主体可依据经审定的更新片区策划方案，办理经营主体登记所需的住所证明文件。”该政策为老旧街区中老旧楼宇功能转换、商业设施更新和新业态导入提供了具体的审批衔接工具。

《武汉市既有建筑功能转换和混合利用实施办法（试行）》（武自然资建发〔2026〕11号）进一步规定，既有建筑功能转换和混合利用“通过建立正、负面清单的形式进行管理，实行自愿申请和联合审查的方式”。其中，正面清单包括“商业、商务办公和酒店等建筑内部业态调整和功能互换”，以及“在符合历史建筑、历史文化风貌街区、文物、传统风貌区保护要求基础上，推进存量资源活化利用，支持成片住宅转化为特色民宿、餐饮、书店、咖啡、零售等新业态”。该文件与本条关于老旧楼宇功能转换和特色街区培育的规定具有直接关联。

《关于做好城市更新中保留建筑不动产登记的若干意见（试行）》（武自然资发〔2024〕6号）明确，其目的在于“有序推动武汉市城市更新中保留建筑的产权归集，规范保留建筑不动产登记行为，促进保留建筑功能活化及历史风貌街区改造升级”。该文件规定，保留建筑包括通过房屋征收、收回（收购）、房屋买卖、协议腾退、资产划转、变更代管主体实现产权归集的优秀历史建筑和其他经批准的规划中确定需要保留的建筑。该政策为老旧街区更新中保留建筑的产权归集、登记和活化利用提供了本地制度支撑。

六、武汉本地实践

武汉老旧街区更新实践中，万松园片区具有较强代表性。公开报道显示，万松园片区城市更新通过空间重塑改善原有街角秩序，将原杂乱街角改造为1335平方米休闲广场，优化餐车停放区，嵌入智能照明与打卡装置，并将美食文化与光影艺术结合，打造“沉浸式美食主题街区”。这一实践与本条关于特色街区培育、业态结构优化、空间品质和服务水平提升的要求具有对应关系。

江汉路步行街适合作为传统商业街区更新和商业设施再组织的实践观察对象。武汉商务部门相关信息显示，江汉路步行街持续推进品牌引进和业态更新，街区已引入多类特色首店，并通过消费场景更新提升街区商业能级。该类实践说明，老旧街区更新中的商业设施改造，不只是物理空间改善，也包括品牌导入、场景更新和街区运营能力提升。

昙华林适合从历史文化街区保护利用角度观察老旧街区更新。公开资料显示，昙华林修缮改造以52栋优秀历史建筑、名人故居为核心，保护整体空间格局，梳理街巷肌理，并通过历史路线组织和建筑修缮激活街区。该案例在本条中可以作为老旧街区更新与特色业态培育结合的例证，但其核心制度展开更适合放在第三十五条、第三十六条关于历史建筑保护和活化利用的条款中。

七、制度逻辑

第二十八条的核心价值在于：以建筑安全作为底线，以功能转换盘活存量楼宇和商业设施，以特色街区和业态优化提升街区功能，以配套服务设施和空间品质改善支撑街区持续运营，并通过商业主管部门指导协调，使老旧街区更新与武汉商业发展规划相互衔接。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于老旧工业园区、老旧厂区更新改造的条款，主要规定产业类存量空间更新的目标、主管部门职责、高标准厂房和工业上楼支持路径，以及工业用地增容和地下空间开发的土地价款规则。

从条文表述看，本条规范重点是通过城市更新方式推动存量产业空间盘活利用、产业布局优化、传统产业转型升级、新兴产业和未来产业导入，以及工业遗产保护和活化利用。

从体系上看，本条承接第二条关于“改造老旧街区、老旧工业园区、老旧厂区，促进城市产业升级”的规定，也与第三条“规划引领”“科技赋能”“绿色低碳”原则相衔接。同时，本条与第三十条低效用地再开发、第四十一条既有建筑改造用地手续、第四十二条过渡期政策、第四十三条新增建筑规模、第四十五条资金支持、第五十条全生命周期管理等条款存在后续衔接关系。

二、条文拆解

本条第一款的核心，是推动存量产业用地盘活利用和提质增效。这里的重点不是新增产业用地供给，而是对既有工业园区、厂区、厂房和产业空间进行再利用、再配置和再提升。其规范方向是提高产业用地和既有建筑的使用效率、产业承载能力和运营价值，而不是借更新之名弱化工业功能或者变相改变土地用途。

“优化产业布局，植入新业态新功能”，说明老旧工业园区、老旧厂区更新不只是物理空间修缮，还涉及产业功能重新组织。“改造提升配套基础设施和服务设施”，针对的是产业空间运行条件。老旧工业园区、老旧厂区如果存在道路、管网、供电、排水、消防、环保治理、物流组织、停车、职工服务、园区公共服务等短板，即使厂房本体完成改造，也难以支撑新的产业组织方式和企业集聚需求。“推动传统产业转型升级，发展新兴产业和未来产业”，并不意味着原有产业全部退出，而是应当根据产业发展规划和项目条件，判断是通过技术改造、数字化绿色化转型提高原有产业效率，还是通过功能转换、空间再组织导入新产业。“加强工业遗产保护和活化利用”，说明老旧厂区更新不能只看土地效率和产业收益。对于具有历史价值、技术价值、文化价值或者城市记忆价值的工业遗存，应当在更新前识别，在更新中明确保护方式，在更新后通过展示、公共服务、产业服务、文创消费等方式实现合理利用。

本条第二款明确经济和信息化主管部门职责。老旧工业园区、老旧厂区更新涉及产业布局、工业园区建设、企业导入、产业链组织和传统产业改造，不能仅由城市更新主管部门从空间改造角度推进。经济和信息化主管部门应当根据本市工业产业发展规划，对工业产业布局、园区建设和产业导入进行指导、协调。

本条第三款规定高标准厂房和工业上楼。其制度功能，是在工业用地约束较强、产业空间需求较大的条件下，提高产业空间承载效率。

本条第四款规定工业用地增加容积率和增建结建式地下空间不增收土地价款，但限定了两个前提：符合国土空间详细规划，不改变土地用途。因此，这不是一般性地价优惠，而是对符合规划和用途管制要求的工业用地提质增效项目给予土地政策支持。

三、立法目的

本条的立法目的，在于将产业类存量空间更新纳入城市更新法治框架，并为老旧工业园区、老旧厂区更新提供产业、空间、土地和保护相结合的制度入口。

武汉具有较深的工业基础，老旧工业园区和老旧厂区既可能是产业转型升级的空间资源，也可能承载工业记忆和城市文化。若仅从土地利用效率出发，容易忽视产业承载和工业遗产保护；若只强调遗产保护，又可能难以回应现实产业导入、园区提质和空间利用效率提升的需要。本条通过同时规定存量产业用地盘活、产业布局优化、新业态新功能植入、配套设施提升、工业遗产保护、高标准厂房、工业上楼和增容地价规则，形成产业类城市更新的复合制度工具。

本条单独规定经济和信息化主管部门职责，是因为产业类更新项目能否成立，取决于空间改造能否与产业规划、产业链培育、园区运营和企业需求相匹配。通过经信部门指导、协调，可以避免老旧工业园区、老旧厂区更新只重空间建设、不重产业承接，也可以避免高标准厂房和工业上楼脱离真实制造业需求。

四、部分外地立法经验

《北京市城市更新条例》第三十三条规定：“实施老旧厂房更新改造的，在符合街区功能定位的前提下，鼓励用于补充公共服务设施、发展高精尖产业，补齐城市功能短板。”该条还规定：“在符合规范要求、保障安全的基础上，可以经依法批准后合理利用厂房内部空间进行加层改造。”第三十四条规定：“实施低效产业园区更新的，应当推动传统产业转型升级，重点发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套服务设施。”该条还要求区人民政府建立产业园区分级分类认定标准，并将产业类型、投资强度、产出效率、创新能力、节能环保等要求作为产业引入条件。

五、实务适用

本条在实务中首先要处理对象认定问题。老旧工业园区、老旧厂区更新不能作为笼统概念使用。项目到底属于产业园区提能升级、老旧厂房功能转换、低效工业用地再开发、工业遗产保护利用，还是工业上楼项目，会直接影响适用的规划、土地、建设、登记、监管和资金政策。实务中应当在片区策划和项目实施方案阶段先明确项目类型，再确定具体路径。

第二，要处理产业更新与土地用途之间的关系。本条的目标是推动存量产业用地盘活利用和产业提质增效，不是借产业更新之名弱化工业功能或者变相改变土地用途。

第三，功能转换应当与过渡期、施工许可、消防审查和登记补正同步考虑。老旧厂区更新往往介于保留利用、功能调整和局部改造之间。项目如果只解决“能不能改”，不解决改造后的规划许可、施工许可、消防审验、经营登记、不动产登记和过渡期退出问题，就容易形成短期可用、长期不稳的状态。

第四，工业上楼应当以产业适配性和安全可行性为前提。项目策划阶段应当同步判断产业类型、楼面荷载、垂直运输、消防疏散、生产流程、环保处理、减振隔音和运营管理等条件。对高耗能、高排放、高噪音、高振动或者重型物流依赖较强的生产环节，不宜简单套用工业上楼模式。

第五，高标准厂房建设应当防止空心化。高标准厂房的价值在于服务产业导入和企业成长，不在于形成单纯可销售、可出租的工业物业。项目实施方案中应当明确主导产业、准入条件、分割转让限制、自持比例、招商运营主体、公共服务配套和后续监管安排，防止产业空间建成后出现招商不足、产业不匹配或者类写字楼化问题。

第六，适用过渡期政策的项目不能“一批了之”。过渡期的作用是降低存量空间启动改造门槛，并为功能培育和手续续接留出时间。项目应当在前端明确允许导入的功能类型、实施内容、运营要求、禁止性行为、评估周期和退出机制。

第七，工业遗产保护和活化利用应当前置识别。老旧厂区中可能存在厂房、仓库、烟囱、轨道、设备、厂门、标识、生产流程遗存等具有工业历史价值的要素。实务中应当在片区策划和项目实施方案阶段开展调查评估，对确有保护价值的工业遗存明确保留、修缮、展示、再利用和运营方式。

六、政策法规衔接

国家层面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出：“鼓励以市场化方式推动老旧厂区更新改造，加强工业遗产保护利用，盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施，植入新业态新功能。”还提出：“加强老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量房屋改造利用，推动建筑功能转换和混合利用，根据建筑主导功能依法依规合理转换土地用途。”上述规定与本条关于老旧工业园区、老旧厂区更新改造、存量产业空间盘活、功能转换、工业遗产保护和活化利用的内容直接对应。

《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）提出：“可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。”还提出：“利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。”这些规定与老旧厂区新产业导入、功能转换、过渡期衔接和用途续接直接相关。

武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）提出：“结合传统产业数字化、绿色化转型升级和工业遗产保护利用，更新一批老旧工业园区和厂区，通过植入策展型商业、首店经济、跨界体验店等新业态新功能。”该表述与本条关于传统产业转型升级、新业态新功能植入和工业遗产保护活化利用形成直接对应。

《武汉市低效用地再开发试点工作实施方案》（武政办〔2023〕121号）提出：“根据专项规划和单元实施详细规划，各区按照整体统筹、成片推进的要求，谋划实施项目，制订实施方案，明确改造主体，深化资金筹措和改造阶段安排，并结合辖区重大项目建设、招商引资等实际情况，制订年度实施计划，明确年度改造规模、资金投入等，做好各类计划统筹衔接。”还提出：“促进工业用地转型升级。在稳定工业园区内工业用地总量的前提下，完善‘工改新’‘工业上楼’政策，探索建立‘工改工’与‘工改商’‘工改住’等不同类型改造项目联动改造机制，积极推动低效工业用地改造。”上述规定与本条关于存量产业用地盘活、工业上楼和产业转型升级相衔接。

《市人民政府办公厅印发关于加快推进“工业上楼”实施方案的通知》（武政办〔2023〕119号）提出：“充分盘活工业用地资源，充分对接优质工业企业需求，因地制宜开发建设一批容积率较大、建筑高度较高、楼层数较多的工业楼宇，打造节约、集聚、高效的制造业发展空间格局，加快构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。”还提出：“可采取新供地、更新改造（含拆除重建）、提容改造（含增加建筑物）等方式建设。”这些规定与本条关于高标准厂房、工业上楼和高品质产业新空间模式直接衔接。该文件还规定：“聚焦产业链关键、核心和缺失环节，坚持‘一楼一主导产业’，遴选满足环保和安全要求，国家及省市鼓励发展，适宜在高层厂房生产的低能耗、低排放、低噪音、低震动‘精密小轻’产业。”还提出：“以符合安全生产、节能环保等标准为前提，在完善水、电、气、网等配套设施的基础上，综合考虑设备承重、垂直运输、‘三废’处理、减振隔音等条件，满足企业生产需求。”这说明工业上楼具有产业适配和安全技术边界。文件还明确“按规划产业类型使用，不得擅自改变用途，因特殊原因确需改变的，应当报市人民政府批准。”并要求各区人民政府与项目开发主体签订《“工业上楼”项目履约协议书》，内容包括“产业准入条件、产业内容、建设时序、自持比例、投资强度、产出效益、税收贡献、节能环保、分割转让要求以及相关违约处置措施等条款”。这一规定与本条关于工业上楼和高品质产业新空间模式的实施监管直接相关。

《市自然资源和城乡建设局关于印发〈武汉市工业用地长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让操作细则〉的通知》（武自然资建规〔2025〕1号）规定，国有建设用地使用权出让或者租赁合同应包括“供地方式、供地年限、供地价格、续期条件、土地用途、规划条件、节约集约要求等”，工业项目履约监管协议应包括“产业准入要求、项目开竣工时间、产业类型、投资强度、产出效益、节能环保、履约保证金等土地使用条件”。该政策与本条关于存量产业用地盘活、工业用地供应方式和产业绩效监管相衔接。

《关于印发支持城市更新的若干政策措施（第二批）的通知》（武住更发〔2026〕7号）规定：“支持各区在‘工业上楼’项目认定标准、分割转让比例等方面制定差异化政策，落实城市基础设施配套费减免，工业上楼项目由区级认定并实施相关审批。”该文件还规定：“建立存量建筑功能转换和混合使用正负面清单。对鼓励转换列入正面清单的功能类型，可简化审批事项；凡未列入负面清单的建筑用途，允许依程序申请转换。实施主体可依据经审定的更新片区策划方案，办理经营主体登记所需的住所证明文件。”同时规定：“经各区研究纳入历史遗留问题处置范围的项目，按照部、省、市不动产登记历史遗留问题处置工作政策，从是否符合规划要求以及房屋安全、消防技术标准等方面组织开展认定，完善相关手续，按规定处置落实后，办理不动产登记。”这些规定与老旧厂区更新中的工业上楼、功能转换、经营登记、手续补正和不动产登记直接相关。

《武汉市既有建筑功能转换和混合利用实施办法（试行）》（武自然资建发〔2026〕11号）对既有建筑功能转换和混合利用作出专门规定。该办法的正面清单将“工业、仓储类项目增加物流功能。工业项目生产及生活服务设施用房转换为研发设计用房。老旧厂房和工业遗产转化为文化产业和旅游业，从事发展新质生产力、创新创业活动的新业态”列为既有建筑功能转换和混合利用的适用情形。该内容与本条关于植入新业态新功能、推动传统产业转型升级、加强工业遗产保护和活化利用的规定具有直接对应关系。

《关于支持城市更新项目建设用地混合开发利用的实施意见（试行）》（武自然资建发〔2026〕12号）明确，建设用地混合开发利用“是指在国土空间详细规划确定的规划用地性质基础上，按照本意见混合一种或多种其他用途。符合本意见要求的，即视为符合国土空间详细规划”，并实行“正面清单管理制度”。该政策与老旧工业园区、老旧厂区更新中产业配套、功能复合和空间复合利用存在衔接关系。

七、武汉本地实践

硚口区德必·古田坊项目，体现的是老旧厂房保护性改造和新功能植入路径。公开报道显示，该项目由老旧厂房改造而成，保留工业肌理，并导入产业聚合、文旅体验、亲子互动等复合功能。这类项目说明，老旧厂区更新并不一定以拆除重建为主要方式，也可以通过保留建筑形态、完善设施和导入新功能实现活化利用。

南湖硅巷·环理工大创新街区中的天辉产业园，体现的是工业上楼和存量产业空间提效路径。公开报道显示，该项目通过存量改造建设垂直厂房，改造后新增产业空间，并形成以生物医药为特色的产业集聚。该类实践与本条关于高标准厂房、工业上楼和高品质产业新空间模式直接相关。

八、制度逻辑

本条将老旧工业园区、老旧厂区更新改造中的产业导入、空间提效、工业上楼、功能转换和工业遗产保护纳入同一条文框架。

第二十九条的核心价值在于：以产业转型升级为目标，以存量产业空间提质增效为路径，以高标准厂房和工业上楼提高空间承载能力，以功能转换和配套设施完善支撑新产业导入，以工业遗产保护和活化利用延续城市工业记忆，并通过后续配套规则推动武汉老旧工业园区、老旧厂区更新从个案实践走向可预期的制度化实施。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于低效用地再开发和存量土地利用政策创新的条款，主要规定低效用地分类型再开发、建设用地使用权地上地表地下分层设立和分层供应、建筑用途转换与土地用途兼容三项内容。

本条不是规定某一类城市更新项目的实施方式，而是为不同类型更新项目提供土地和空间利用工具。危旧房、老旧小区、城中村、老旧街区、老旧工业园区、老旧厂区、公共空间更新等，均可能涉及低效用地识别、土地立体开发、地下空间利用、既有建筑功能转换和用途兼容。

从体系上看，本条与第十六条片区策划方案和国土空间详细规划衔接、第十九条项目实施方案、第二十九条老旧工业园区和老旧厂区更新、第四十一条既有建筑改造用地手续、第四十二条过渡期政策、第四十三条新增建筑规模、第五十条全生命周期管理等条款存在衔接关系。

二、条文拆解

本条第一款的重点，是低效用地识别和分类型再开发。低效用地不是一种新的土地用途分类，而是对既有建设用地利用状态的评价。条文列举“布局散乱、利用粗放、用途功能不合理、设施落后、环境差乱”，说明低效用地再开发不能只看容积率或者单位产出，也要看空间布局、功能适配、设施条件和环境品质。“分类型开展再开发工作”，意味着低效用地不能套用单一改造模式。实务中应先识别低效类型，再确定是通过整治提升、功能转换、土地整理、复合利用、立体开发、协议出让、租赁供地或者重新供应等方式推进。

第二款规定的意义在于为地下空间、上盖空间、桥下空间、轨道交通站点周边空间、产业园区复合空间等开发利用提供权利基础。分层设立和分层供应的重点不是单纯提高开发强度，而是在空间边界、使用年期、供应方式、地价计收、不动产登记和后续监管上形成可操作规则。

第三款规定建筑用途转换与土地用途兼容。建筑用途转换主要解决既有建筑内部使用功能如何调整的问题；土地用途兼容则主要解决一宗土地或者一个地块在国土空间详细规划确定的规划用地性质基础上，能否兼容其他用途的问题。两者都服务于存量空间盘活，但不能替代规划管理和土地用途管制。因此，本条要求制定正负面清单、比例管控、供应方式、政策要求和技术标准，实际是把用途转换和土地兼容纳入有边界的清单化管理。

三、立法目的

本条的立法目的，在于为存量时代城市更新提供土地使用和空间复合利用工具。

城市更新面对的更多的是已经形成建筑、权属、功能和利益关系的既有城市空间。许多项目难以推进，并不只是因为缺少更新需求，而是既有规划用途、供地方式、权属边界、地价规则和审批路径难以适应存量空间复合利用。

低效用地再开发解决“哪些存量用地需要再利用、如何分类推进”的问题；分层设立和分层供应解决“地上、地表、地下空间能否分别设权和供应”的问题；建筑用途转换与土地用途兼容解决“既有建筑和既有土地如何依法承载新功能”的问题。

四、部分外地立法经验

《北京市城市更新条例》第四十八条规定：“本市探索实施建筑用途转换、土地用途兼容。市规划自然资源部门应当制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。”该条还规定：“存量建筑在符合规划和管控要求的前提下，经依法批准后可以转换用途。”北京经验的重点在于，建筑用途转换和土地用途兼容不是简单放开用途，而是通过正负面清单、比例管控、土地用途变更、地价确定以及多部门办理建设、使用、运营手续形成完整规则。

苏州市人大常委会在《关于<苏州市城市更新条例>的说明》中提到，苏州对低效产业用地更新作出专门制度安排，包括“鼓励相邻低效产业用地、难以独立开发的零星地块集中成片更新”，“鼓励在同一地块内混合布置工业、仓储、研发、办公、商业、服务业等用途互利的功能”，以及“涉及低效工业用地的城市更新项目，在符合国土空间详细规划、不改变土地用途的前提下，增加容积率和增建结建式地下空间不增收土地价款”。苏州经验的启示在于，低效产业用地更新可以同时处理成片更新、用途混合、节余土地处置和增容地价规则。

《杭州市人民政府办公厅关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》（杭政办函〔2025〕47号）提出：“确因发展国家、省、市支持产业和行业，补齐民生短板，以及完善区域配套等需要，在确保方案符合拟改变用途对应环保和安全要求前提下，房屋所有权人、使用权人可依法申请临时改变房屋用途，但不得销售、分割转让、分割办证、‘以租代售’、改作商品住宅。”该规定与武汉第三十条中的建筑用途转换具有可比性，但杭州采用的是临时改变房屋用途工具。该文件还提出：“制定出台单一性质用地适建建筑功能清单，明确不同性质用地允许兼容其他建筑功能范围（环境敏感用地除外）及比例（15%—30%）。”并提出：“存量项目在不突破兼容比例要求前提下，可按改扩建审批程序实施微更新，完善配套、优化布局；建筑主体结构不变的微更新项目，人防设施要求可不作调整。” 

《广州市支持高质量城市更新 促进精细化空间治理的规划用地管理若干措施》明确适用于纳入广州市城市更新年度计划的项目和纳入低效用地再开发试点项目库的项目，并提出“实现从规划编制、土地整备、用地报批、土地供应、规划许可、不动产登记等规划资源领域的全流程支撑保障”。该经验提示，低效用地再开发、用途兼容和建筑功能转换不能只靠单项政策释放弹性，还需要规划、供地、许可、登记和监管形成闭环。

五、实务适用

本条在实务中首先要处理低效用地认定问题。低效用地不能仅凭主观判断认定，也不能简单等同于低容积率土地。是否属于低效用地，应结合国土空间规划、土地利用现状、建筑使用状态、产业产出、设施条件、环境品质、安全风险和片区更新目标综合判断。

第二，要区分低效用地再开发与改变土地用途。低效用地再开发可以包括整治提升、产业提质、功能转换、复合利用、土地整理和重新开发，但不意味着当然可以突破原有土地用途或者详细规划要求。涉及用途改变、混合使用或者功能转换的，应当适用正负面清单、比例管控、规划论证、土地供应和地价计收等规则。

第三，分层设立和分层供应应当解决权利边界问题。地上、地表、地下空间分层利用，必须明确空间范围、使用年期、供应方式、地价计收、相邻关系、安全责任、运维管理和不动产登记方式。否则，土地立体综合开发容易在后续融资、交易、运营、移交和监管中形成障碍。

第四，正负面清单和比例管控应当进入片区策划和项目实施方案。城市更新项目如果涉及复合功能、混合用途或者建筑功能转换，应在前端明确功能类型、混合比例、供应方式、建设规模、权属登记、经营准入和后续监管要求，不能到施工或者招商阶段再处理用途适配问题。

六、政策法规衔接

国家层面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出：“推动土地混合开发利用和用途依法合理转换，明确用途转换和兼容使用的正面清单、负面清单和管控要求，完善用途转换过渡期政策。”该文件还提出：“盘活利用存量低效用地，完善闲置土地使用权收回机制，优化零星用地集中改造、容积率转移或奖励政策。”同时提出：“推进建设用地使用权在土地的地表、地上或者地下分别设立。”上述内容分别对应本条低效用地再开发、土地立体开发、建筑用途转换与土地用途兼容三项制度。

《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）提出：“可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求，经详细规划审批机关批准；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。”该规定与本条第三款关于正负面清单、比例管控和土地用途兼容直接衔接。

武汉本地政策层面，《武汉市低效用地再开发试点工作实施方案》（武政办〔2023〕121号）提出：“按照‘局部试点、全面探索、封闭运行、结果可控’原则，对布局散乱、利用粗放，用途功能不合理，设施落后、环境差乱等低效用地，分类型开展低效用地再开发试点工作。”该表述与本条第一款基本对应，是本条关于低效用地再开发的直接本地政策来源。“推进建设用地地上、地表、地下分层设立使用权，完善地上、地下空间的供应方式、供应价格等土地利用政策，鼓励土地立体开发。探索用地功能兼容与建筑复合利用，明确用途转换和兼容使用正负面清单、比例管控、供应方式等政策要求，推进土地混合利用。”该规定与本条第二款、第三款形成直接对应。

《武汉市既有建筑功能转换和混合利用实施办法（试行）》（武自然资建发〔2026〕11号）规定，既有建筑功能转换和混合利用“通过建立正、负面清单的形式进行管理，实行自愿申请和联合审查的方式”，还规定：“工业、仓储用房功能转换和混合利用原则上应以宗地为单元，在满足独立使用条件的情况下允许以幢进行功能转换。”该政策对应的是本条第三款中的“建筑用途转换”，与建设用地混合开发利用规则共同构成本地用途转换和土地兼容体系。

《关于支持城市更新项目建设用地混合开发利用的实施意见（试行）》（武自然资建发〔2026〕12号）明确：“本意见所称建设用地混合开发利用，是指在国土空间详细规划确定的规划用地性质基础上，按照本意见混合一种或多种其他用途。符合本意见要求的，即视为符合国土空间详细规划。”还规定：“建设用地混合开发利用实行正面清单管理制度，采取‘允许混合’‘有条件允许混合’两类管控方式。”还规定：“建设用地混合开发利用时，原规划用地性质对应的计容建筑面积，原则上应大于该地块总计容建筑面积的50％。”同时对特殊情形下绿地与开敞空间、地下空间以及城市道路、铁路、轨道高架下方地面空间混合其他用途等情况设置比例规则。该内容回应了本条第三款中的“比例管控”。

《武汉市城市地下空间开发利用实施细则（试行）》（武自然资建发〔2026〕3号）规定：“地下空间国有建设用地使用权可分层设立、分层使用。开发利用地下空间，应当依法取得地下空间国有建设用地使用权，独立地下空间建设项目单独取得地下空间建设用地使用权；连建地下空间建设项目应当与地表建设项目一并取得建设用地使用权。”该规定直接对应本条第二款中的地上、地表、地下分层设立和分层供应。

《关于印发支持城市更新的若干政策措施（第一批）的通知》（武住更发〔2026〕4号）提出：“立体开发的土地，可按地表、地上、地下分层或者按建筑功能分区办理分割审批手续、分别设权后办理不动产登记。”该规定进一步把分层设权与不动产登记衔接起来。

《关于印发支持城市更新的若干政策措施（第二批）的通知》（武住更发〔2026〕7号）规定：“建立存量建筑功能转换和混合使用正负面清单。对鼓励转换列入正面清单的功能类型，可简化审批事项；凡未列入负面清单的建筑用途，允许依程序申请转换。实施主体可依据经审定的更新片区策划方案，办理经营主体登记所需的住所证明文件。”该规定与本条第三款关于用途转换和兼容使用规则制定直接相关。

七、武汉本地实践

武昌区四美塘铁路遗址文化公园入选自然资源部第三批低效用地再开发典型案例。公开信息显示，该项目位于武昌滨江核心区域，原为粤汉铁路线徐家棚车站及武九铁路北环线机修车间段，通过复原铁路月台、火车站立面景墙等设施，活化铁路工业遗产，并以文化旅游、活力商业、自然体验等方式重塑公共空间。该案例说明，低效用地再开发可以通过文化遗产活化、公共空间改善和经营功能导入实现空间价值重构。

武钢云谷·606产业园适合作为存量土地和既有建筑功能转换中的过渡期政策观察对象。武汉市自然资源和城乡建设局公开信息将其作为政策应用场景介绍，指出该类项目可享受五年过渡期，在不改变用地主体、不改变建筑面积和高度、符合安全要求的前提下，先行推动老厂区向文创科创产业园转型。该案例说明，第三十条中的建筑用途转换和土地用途兼容，需要与第四十二条过渡期政策、既有建筑功能转换规则和后续履约监管共同运行。

八、制度逻辑

第三十条的核心价值在于：通过低效用地再开发提高存量土地利用效率，通过分层设权和分层供应支撑土地立体综合开发，通过建筑用途转换和土地用途兼容提升存量空间适应性，并以清单、比例、供应和技术标准控制功能转换边界。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于城市基础设施生命线安全工程的条款。

从条文表述看，其重点不是一般市政设施建设，而是将关系城市安全运行的基础设施纳入城市更新体系，通过更新改造、协调管理和长期运维，提高城市运行安全保障能力。

从体系上看，本条承接第二条关于“完善市政基础设施、公共服务设施和公共安全设施，推进新型基础设施建设，增强城市安全韧性”的规定，也与第三条“统筹发展和安全”“科技赋能”原则相衔接。同时，本条与第九条城市体检、第十三条年度计划优先考虑存在安全隐患和市政基础设施薄弱区域、第十九条项目实施方案、第三十三条海绵城市建设、第五十条全生命周期管理等条款存在衔接关系。

二、条文拆解

本条中的“城市基础设施生命线安全工程”，对应国家关于城市基础设施安全运行和韧性城市建设的政策要求。结合本条列举内容，其落脚点主要是燃气、供电、供水、供热、排水、通信、广播电视等地下管线管网和地下综合管廊的建设改造、协调管理和长期运维。

“地下管线管网和地下综合管廊建设改造”，是本条的工程载体。燃气、供电、供水、供热、排水、通信、广播电视等管线分别承担能源供应、水务运行、信息传输和公共服务保障功能，地下综合管廊则通过集中敷设、统一运维，提高管线运行安全和地下空间利用效率。本条同时写入“管线管网”和“综合管廊”，说明城市更新既要处理既有管线老化、缺损和安全隐患，也要在有条件的区域推进综合管廊建设改造。

“建立健全综合管理协调机制”，针对的是地下管线管网和综合管廊多部门、多权属、多专业主体并存的实际情况。燃气、供水、排水、供热、电力、通信、广播电视等管线通常分属不同主管部门和专业经营单位，建设、迁改、入廊、运营和应急处置均需要协调。

“完善建设运维长效管理制度”，说明本条并不止于建设改造。地下管线和综合管廊建成后，还需要持续开展巡查、检测、维护、更新、数据校核和风险处置。对于城市更新项目而言，生命线安全工程的价值不在于一次性完成工程建设，而在于形成长期可维护、可监测、可追责的运行制度。

三、立法目的

本条的立法目的，在于把城市基础设施生命线安全工程纳入城市更新制度体系，通过地下管线管网和综合管廊建设改造，提升城市安全运行能力。城市更新不只是地上建筑、街区空间和产业载体的更新。老旧小区、城中村、老旧街区、老旧厂区、公共空间更新等项目，往往同时涉及燃气、供水、排水、供电、通信等基础设施承载能力。若地下管线老化、资料不清、运维分散或者应急处置能力不足，即使地上空间完成更新，也难以形成稳定、安全的城市运行环境。

四、部分外地立法经验

《北京市城市更新条例》第三十六条规定：“推进综合管廊建设，完善市政供给体系，建立市政专业整合工作推进机制，统筹道路施工和地下管线建设，应当同步办理立项、规划和施工许可。”该经验的重点在于，将综合管廊建设、地下管线建设、道路施工和手续办理放在同一条款中统筹，避免市政基础设施更新各自为政。

五、实务适用

本条在实务中首先要处理好管线更新与风险识别之间的关系。地下管线管网建设改造不应只理解为工程建设任务，在城市更新的体系下，还应当以城市体检、管线普查、老化评估、隐患排查和运行风险判断为基础。燃气、供水、排水、供热、电力、通信等系统的更新顺序，应当优先回应安全隐患突出、运行风险较高、群众生活影响较大的区域。

第二，要避免地下管线改造碎片化。城市更新项目往往同时涉及道路修复、老旧小区改造、城中村改造、街区更新和市政设施提升，如果各类管线由不同单位分别施工，容易造成重复开挖、管线冲突和责任不清。实务中应在片区策划和项目实施方案阶段统筹燃气、供水、排水、供热、电力、通信等管线更新，形成统一的建设时序和施工组织安排。

第三，综合管廊建设应当结合具体条件判断。第三十一条写的是“加快推动”地下综合管廊建设改造，并不意味着所有城市更新区域都必须建设综合管廊。是否建设综合管廊，应结合管线密集程度、道路和地下空间条件、入廊需求、建设运维成本以及片区更新目标综合判断。

六、政策法规衔接

国家政策层面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出：“加快城市燃气、供水、排水、污水、供热等地下管线管网和地下综合管廊建设改造，完善建设运维长效管理制度。”还提出：“推进新型城市基础设施建设，深化建筑信息模型（BIM）技术应用，实施城市基础设施生命线安全工程建设。”上述规定与本条关于生命线安全工程、地下管线管网、综合管廊和长效运维制度的表述直接对应。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》提出：“加快推进城市基础设施生命线工程建设。”还要求“逐步实现对市政基础设施运行状况的实时监测、模拟仿真、情景构建、快速评估和大数据分析”，并提出建立地下管网“一张图”体系。上述政策说明，生命线安全工程在国家政策中已经与数字化监测、风险预警和地下管网数据治理结合起来。

《国务院办公厅关于印发城市燃气管道等老化更新改造实施方案（2022—2025年）的通知》（国办发〔2022〕22号）提出，城市燃气管道等老化更新改造应当坚持“建管并重、长效管理”，并要求在摸清燃气、供水、排水、供热等管道老化更新改造底数基础上，加快开展更新改造，消除安全隐患。该方案与本条关于燃气、供水、排水、供热等地下管线管网建设改造和长效管理制度相衔接。

武汉本地政策层面，《武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）》（武办文〔2025〕34号）在老旧小区改造中提出：“加快小区燃气管道等老化管线更新”，并要求“完善停车、充电、消防、通信等基础设施”，上述任务与本条关于燃气、排水、通信等管线管网建设改造和城市基础设施安全韧性提升相衔接。

《武汉市城市地下综合管廊管理办法》（武政规〔2016〕7号），该办法明确其目的包括“规范城市地下综合管廊建设管理工作，合理利用城市地下空间，保障城市地下管线安全运行，提高城市综合承载能力”，并规定综合管廊建设和管理遵循“政府主导、市场运作、规划先行、统筹建设、信息共享、有偿使用”的原则。该办法同时规定市人民政府建立综合管廊工作领导协调机制，与本条“建立健全综合管理协调机制”“完善建设运维长效管理制度”的要求形成衔接。

七、武汉本地实践

武九综合管廊可以作为本条的代表性武汉实践。公开信息显示，武九综合管廊工程主要沿武九铁路北环线布设，分主线管廊和支线管廊，全长约16.2公里，是武汉市城市地下综合管廊专项规划确定的重要干线管廊。投入运营后，该管廊可容纳电力、热力、给水、通信、中水等管线，为武昌滨江片区市政管线建设提供地下空间。

八、制度逻辑

第三十一条的核心价值在于，将燃气、供电、供水、供热、排水、通信、广播电视等基础设施从单项市政工程，提升为城市更新中的安全韧性底座。其重点不是扩大工程建设规模，而是通过更新改造、协调管理和长期运维，使城市地下基础设施能够支撑日常运行和应急状态下的连续保障。