武汉市城市更新条例解读(第三章)(1)

作者▎胡胜泉

图片来源▎Ai制作

武汉市城市更新条例解读（第三章）

一、条文概要

本条主要规定城市更新的基本实施方式，即城市更新以更新片区实施为主，并明确更新片区内的城市更新由统筹主体统筹组织开展。

从体系上看，本条承接第二章关于城市体检、专项规划、更新片区划定、项目库和年度计划的规定，标志着条例由“规划和计划”进入“组织实施”阶段。第十一条解决的是更新片区如何划定，本条进一步解决的是更新片区划定后如何作为实施范围加以推进。

本条的核心意义在于确立片区统筹实施。城市更新不再主要依赖单个项目零散推进，而是通过更新片区这一范围，对片区内不同项目、不同资源、不同主体和不同实施时序进行统筹组织。需要注意的是，本条只是确立“以更新片区实施为主”和“由统筹主体统筹组织开展”的基本实施结构；至于统筹主体如何确定、具体承担哪些职责，则主要由第十五条进一步展开。

二、条文拆解

本条第一句规定，城市更新以更新片区实施为主。“以更新片区实施为主”，并不意味着所有城市更新项目均必须纳入更新片区实施，而是确立一种优先适用的组织方式。对于涉及多个地块、多个权利主体、多个项目组合，以及公共服务补短板、基础设施完善、产业功能重塑、历史风貌保护等复杂事项的城市更新，单个项目往往难以独立完成资源平衡和功能优化，应当优先通过更新片区方式统筹推进。

这一规定与本条例第五十六条关于“更新片区”的定义形成衔接。条例将更新片区界定为为了便于统筹各类资源配置、平衡多方利益、优化功能布局、补齐公共服务配套、实现片区一体化更新及可持续发展而划定的城市更新相对成片连片区域，并明确其可以包括区域综合性更新项目或者多个城市更新项目。由此可见，本条所称“以更新片区实施为主”，并非单纯强调空间范围较大，而是强调在一定片区范围内实现资源统筹、利益平衡和项目组合。

本条第二句规定，更新片区内的城市更新，由统筹主体统筹组织开展。这里的“统筹主体”，不是具体建设施工主体，也不当然等同于城市更新项目实施主体。“统筹主体”的制度功能在于对片区内更新工作进行组织、协调和整合，使片区内不同项目能够围绕共同的更新目标和实施安排有序推进。具体而言，本条中的“统筹组织”主要体现为片区层面的组织方式，而不是直接替代后续项目实施程序。

因此，本条实际形成了一个层次分明的实施结构：更新片区是实施范围，统筹主体是片区统筹组织者，实施主体则在后续具体项目中承担项目实施责任。只有区分这三者，才能避免将片区划定、统筹组织和项目实施混同。

三、立法目的

本条的立法目的，在于解决城市更新实践中单个项目推进难以统筹资源、平衡利益和补齐短板的问题。

城市更新的对象通常是存量建成空间，片区内往往同时存在居住环境改善、产业功能调整、公共服务设施补足、基础设施老化、历史风貌保护等多重任务。如果仍然以单个项目为单位推进，容易出现经营性项目优先落地、公益性项目缺乏资金来源，局部地块完成改造但道路、管网、公共服务设施未能同步改善，或者单个项目具备可行性但片区整体功能没有明显提升等问题。

通过确立“以更新片区实施为主”，可以把不同类型、不同收益属性、不同实施条件的项目放入同一片区内统筹谋划，使公益性项目与经营性项目、近期项目与远期项目、政府资金与社会资金之间形成组合关系。本条所确立的片区实施模式，正是为这种资源平衡和项目组合提供组织前提。

四、部分外地立法经验

从外地城市更新立法看，“统筹主体”并非武汉独有概念。上海较早在地方立法中使用“更新统筹主体”概念，《上海市城市更新条例》第二十一条规定，“更新区域内的城市更新活动，由更新统筹主体负责推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案以及统筹、推进更新项目实施。市、区人民政府还可以根据区域情况和更新需要，赋予更新统筹主体参与规划编制、实施土地前期准备、配合土地供应、统筹整体利益等职能。”北京也设置了类似制度，《北京市城市更新条例》第三十九条在项目库条款中使用“城市更新实施单元统筹主体”概念；其后，《北京市城市更新实施单元统筹主体确定管理办法（试行）》第一条、第二条进一步明确，该办法适用于城市更新实施单元统筹主体的确定方式、确定程序、职能及退出管理等事项，并规定“区域综合性项目或者多个城市更新项目可以划定为一个城市更新实施单元，由各区政府依据控规和专项规划，根据实际具体划定。”

与上海、北京相比，武汉条例的制度特点不在于创设“统筹主体”概念，而在于对统筹主体与实施主体之间的关系作了较为清晰的分层处理。上海制度中的更新统筹主体职能较宽，既承担推动达成区域更新意愿、整合市场资源、编制区域更新方案、统筹推进项目实施等工作，也可以被赋予参与规划编制、土地前期准备、配合土地供应等职能；北京则主要通过配套办法细化实施单元统筹主体的确定方式、职能和退出管理。武汉条例则在第十四条确立片区内由统筹主体统筹组织开展的基本框架，在第十五条规定统筹主体职责，并在第十八条、第十九条另行规定实施主体和项目实施方案，从而在条例结构上将片区层面的统筹组织功能与项目层面的具体实施责任区分开来。该安排有助于在保持片区统筹能力的同时，避免统筹主体当然替代实施主体，也有助于降低片区更新中权责不清和程序替代的风险。

五、实务适用

本条在实务中需要重点把握三个边界。

首先，应当区分“以更新片区实施为主”与“所有项目必须片区化实施”。本条确立的是片区实施的主导地位，而非排他规则。对于公共影响较小、空间相对独立、权属关系清晰、具备单独实施条件的城市更新项目，条例第二十一条仍然保留了未纳入更新片区项目的实施路径。由此可见，片区实施是主要方式，单独项目实施是补充方式。

其次，应当区分统筹主体与实施主体。统筹主体负责片区层面的组织、协调和资源整合，但具体项目仍应由实施主体负责实施。统筹主体不能仅因其承担片区统筹职责，就当然取得项目建设、产权归集或者物业权利处分的权力。涉及具体项目实施，仍需按照第十八条、第十九条、第二十条规定确定实施主体、编制项目实施方案，并履行物业权利人同意或者依法表决、审查批准及相关审批手续。

再次，应当区分“统筹组织”与“程序替代”。本条中的统筹组织并不意味着统筹主体可以绕开市场机制、公众参与和权利人程序。片区统筹的价值在于提高组织效率和资源平衡能力，但不能替代更新意愿征询、物业权利人协商、公众参与、规划审批和项目审批等法定程序。片区统筹越强，越需要通过后续片区策划方案和项目实施方案将统筹内容具体化、程序化和可监督化。

因此，本条的实务适用关键，在于把片区实施理解为一种组织方式，而不是将其误读为对权利人程序、审批程序或者实施主体确定程序的替代。

六、政策法规衔接

本条关于“以更新片区实施为主”和“由统筹主体统筹组织开展”的规定，与国家关于建立城市更新实施机制和片区化推进的政策要求直接衔接。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出：“创新完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制”，并要求“依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，建立完善‘专项规划—片区策划—项目实施方案’的规划实施体系”。该规定所确立的“专项规划—片区策划—项目实施方案”链条，正是本条“以更新片区实施为主”的政策来源和制度背景。

《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号）提出，要“依据城市体检结果，编制城市更新专项规划和年度实施计划，结合国民经济和社会发展规划，系统谋划城市更新工作目标、重点任务和实施措施，划定城市更新单元，建立项目库，明确项目实施计划安排。”该文件中的“城市更新单元”与本条例中的“更新片区”在功能上具有对应关系，均是将规划目标转化为实施组织范围的制度工具。

《自然资源部办公厅关于印发〈支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）〉的通知》（自然资办发〔2023〕47号）提出，在国土空间规划体系内强化城市更新的规划统筹，详细规划需面向城市更新的规划管理需求，通过“更新规划单元”和“更新实施单元”两个层面落实总体规划要求，并可根据实际情况进行动态维护和修改。该规定说明，城市更新实施不能脱离空间单元和实施单元进行，本条关于更新片区实施的规定，正是对这种单元化、片区化实施思路的地方立法承接。

在武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅 武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）已经明确以片区为载体分年度推进城市更新，提出三年累计完成182个片区。该政策说明，武汉城市更新已经形成以片区为载体推进“五改四好”的实践路径，本条则对该实践路径作出法规化确认。

在部委可复制经验层面，住房城乡建设部办公厅《关于印发实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）的通知》（建办科函〔2022〕393号）将“安徽省合肥市探索片区更新‘肥瘦搭配’模式”列为可复制经验。该经验的核心启示在于，通过片区统筹，将收益能力较强的项目与公益性、补短板项目进行组合平衡，解决单个项目难以覆盖公共利益成本的问题。该经验与本条确立片区实施为主、由统筹主体组织开展的制度设计具有直接对应关系。

七、制度逻辑

本条的制度逻辑，在于确立城市更新的片区化实施方式，并通过统筹主体实现片区内更新活动的组织协调。

从实施方式看，本条将“更新片区”确立为城市更新的主要实施载体，体现出城市更新由单个项目推进向成片统筹推进的转变。城市更新面对的是既有建成空间中的复合问题，往往同时涉及公共服务补短板、基础设施完善、功能优化、历史风貌保护和利益协调等事项。单个项目难以解决片区整体功能提升和资源平衡问题，因此需要通过更新片区方式，将多个项目和多类资源纳入同一范围内统筹考虑。

从组织方式看，本条引入统筹主体，并将其定位为更新片区内城市更新活动的统筹组织者。这一安排的重点不在于赋予统筹主体直接实施所有项目的权力，而在于建立片区层面的组织协调机制，使片区内的更新目标、项目组合、资源配置和实施时序能够形成整体安排。

从权责边界看，本条所确立的“统筹组织”具有组织性和协调性，而不具有替代性。统筹主体不能因承担片区统筹职责，就当然取代实施主体、物业权利人或者行政审批机关的法定地位。具体项目仍需通过后续实施主体确定、项目实施方案编制、权利人同意或者依法表决、相关审批等程序推进。

因此，第十四条的核心价值在于确立城市更新的基本实施方法：以更新片区作为主要实施范围，以统筹主体作为片区组织协调枢纽，在提高片区统筹能力的同时，保持统筹组织与具体实施之间的制度边界。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于统筹主体确定及其职责的条款。第十四条已经确立城市更新以更新片区实施为主，并规定更新片区内的城市更新由统筹主体统筹组织开展；本条则进一步明确统筹主体由谁确定、如何开展工作以及主要承担哪些职责。

从体系上看，本条位于第十四条片区实施方式之后、第十六条城市更新片区策划方案之前，是片区实施机制中关于“组织主体”的核心条款。第十四条解决的是片区更新的实施方式，本条解决的是片区实施中由谁具体承担组织、整合、协调和推动工作，第十六条则进一步规定这种统筹工作如何转化为片区策划方案。

本条的核心意义在于，在区人民政府组织推进职责与具体项目实施主体之间，设置片区层面的统筹主体，使更新片区内的项目组合、资源梳理、市场资源匹配、资金统筹、物业权利人意愿协调以及全生命周期管理参与能够有相对稳定的承接者。

二、条文拆解

本条第一款规定，区人民政府确定与更新片区内城市更新相适应的主体作为统筹主体，并规定确定统筹主体的具体办法由市城市更新主管部门制定。

这里的关键在于“相适应”。统筹主体并非固定为某一类主体，条文也没有将其限定为政府平台、国有企业、职能部门或者市场主体，而是要求其与更新片区内城市更新的类型、规模、复杂程度、资源条件和实施需求相匹配。因此，本款采用“相适应”的开放表述，为不同类型片区选择不同统筹主体预留制度空间。

本款同时明确统筹主体由区人民政府确定。该安排与第四条关于区人民政府负责组织推进辖区内城市更新工作的职责相衔接。区人民政府直接面对具体片区、物业权利人、市场主体和实施条件，由其确定统筹主体，有利于根据片区实际需要选择合适主体。但本条并未完全放任区级自行决定，而是规定“具体办法由市城市更新主管部门制定”，通过市级规则统一确定标准、程序和管理要求，从而在区级实施灵活性与市级制度统一性之间形成平衡。

本条第二款规定，统筹主体应当在区人民政府指导下开展相关工作。“在区人民政府指导下”这一表述表明，统筹主体不是脱离政府监管的独立决策者，而是在区人民政府组织推进职责框架下承担片区统筹事务的组织者。城市更新片区通常涉及公共服务、基础设施、历史文化保护、公共安全、财政资金、社会资本和物业权利人权益等多重事项，统筹主体的工作必须保持公共利益导向和程序合规性。

第一项职责是“组织编制城市更新片区策划方案，推动城市更新项目统筹组合”。该项职责直接承接第十六条。片区策划方案不是单个项目方案，而是对更新片区内功能业态、更新项目、设计引导、专项方案等内容进行统筹安排的综合性方案。统筹主体承担组织编制职责，说明其在片区实施中首先是前期策划和项目组合的组织者。所谓“项目统筹组合”，重点在于把不同类型、不同收益属性和不同实施条件的项目放入同一片区进行整体谋划，避免单个项目各自为战。

第二项职责是“梳理更新片区内资源，整合平衡经营性与公益性空间资源，引入、匹配市场资源，提出政府资金和社会资金统筹使用方案”。这一项是本条最能体现统筹主体功能的规定。需要注意的是，这里的资源梳理并非从零开始，而是应当承接第九条城市体检以及第十六条片区策划中的片区体检、基础资料收集和现状分析。第九条的城市体检提供全市和区级层面的基础判断，本项所称资源梳理则是统筹主体在具体更新片区层面，对体检成果、权属情况、空间资源、经营性与公益性资源、市场资源和资金条件进行再识别、再整合。二者不是重复关系，而是“总体体检—片区梳理”的递进关系。

本项所称“整合平衡经营性与公益性空间资源”，是片区更新区别于单项目更新的重要制度抓手。城市更新片区内往往同时存在具有收益能力的经营性空间和需要公共投入的公益性空间。如果缺乏统筹，容易出现经营性项目先行、公益性项目滞后，或者公共设施补短板缺乏资金来源的问题。统筹主体通过片区资源梳理和项目组合，提出政府资金和社会资金统筹使用方案，有助于在片区尺度上建立成本收益平衡机制。但条文使用的是“提出”方案，而非“决定”资金使用，这意味着统筹主体只能提出资金统筹建议，财政资金、政府投资、专项债、金融支持、社会资本投入等具体安排，仍应分别按照财政、发改、国资、金融等制度执行。

第三项职责是“落实城市更新片区策划方案，协调实施主体推进项目，推动物业权利人形成更新共识，参与城市更新项目全生命周期管理”。该项职责说明统筹主体并非只参与前期策划，还要参与片区策划方案落地后的组织推动。但其作用仍然是“协调”“推动”“参与”，而不是替代具体项目实施。所谓“推动物业权利人形成更新共识”，应当理解为通过沟通、协商、方案优化、利益说明等方式促成意愿形成，而不能理解为强制物业权利人接受更新方案。涉及物业权利人同意、依法表决、权益归集、补偿安置等事项，仍应按照本条例后续关于实施主体、项目实施方案、物业权利人协商和市场化归集等规定办理。

第四项“区人民政府明确的其他事项”属于兜底性规定。其功能在于为不同类型片区的个性化统筹工作预留空间，但这种授权并非无限扩大统筹主体职权。即使是区人民政府明确的其他事项，应当仍然围绕更新片区统筹组织、方案落实、资源协调、项目组合和实施推进展开，不能突破法律法规和本条例关于实施主体、物业权利人、行政审批机关职责边界的规定。

三、立法目的

本条的立法目的，在于为片区化实施建立稳定的组织承接主体。

条例第十四条已经确立城市更新以更新片区实施为主，但片区实施并不会自动发生。更新片区内部通常存在多个项目、多个权利主体、多类资金来源和多种政策工具，仅靠单个项目实施主体或者单一行政部门，很难完成片区层面的资源整合、项目组合、资金平衡和意愿协调。因此，本条通过设置统筹主体，使片区内城市更新有一个相对稳定的组织者和协调者。

从实践看，城市更新真正困难的地方，往往不是单一工程建设，而是前期统筹和中期协调。哪些公益性项目必须优先补齐，哪些经营性资源可以用于平衡成本，哪些市场主体可能参与，政府资金和社会资金如何组合，物业权利人更新意愿如何形成，片区策划方案如何转化为具体项目，都需要一个主体持续推动。本条正是通过统筹主体制度，将这些分散事项组织起来。

因此，本条不是简单增加一个参与主体，而是在区人民政府和项目实施主体之间，建立片区层面的资源组织和策划推动机制，使城市更新能够从单项目实施走向片区内项目组合、资源统筹和资金平衡。

四、立法演进

本条删除了草案三审稿第十五条第一款中“属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，区人民政府可以指定统筹主体”的规定。这一修改值得注意。三审稿原本在一般确定机制之外，列举了若干可以指定统筹主体的情形；正式文本删除该句后，只保留“区人民政府确定与更新片区内城市更新相适应的主体作为统筹主体”，并将具体办法交由市城市更新主管部门制定。这样处理的制度效果，是不再在条例层面直接列举“可以指定”的特定场景，而是将不同类型更新片区统一纳入统筹主体确定机制之中，再通过市级主管部门制定具体办法细化确定方式、程序和管理要求。

这一调整不宜理解为否定区人民政府确定统筹主体的权限。区人民政府仍然是统筹主体的确定主体。变化在于，正式文本弱化了直接列举“指定情形”的表达，避免因列举历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形而造成理解上的局限，也避免对统筹主体确定方式形成过早固化。后续统筹主体如何确定、是否采取公开遴选、竞争性方式、直接确定或者其他方式，应由市城市更新主管部门制定的具体办法进一步规范。

五、实务适用

本条在实务适用中，需要重点把握四个问题。

首先，统筹主体的确定应当遵循“能力适配”而非“身份预设”。条文使用“与更新片区内城市更新相适应的主体”，说明重点不在于主体身份，而在于其是否具备与片区更新任务相匹配的组织协调、资源整合、资金统筹、市场对接和运营管理能力。

其次，资源梳理不能停留在静态台账层面。第十五条第二项要求统筹主体梳理更新片区内资源，其目的并不是形成单纯的资源清单，而是要把资源梳理成果转化为片区策划方案、项目组合、经营性与公益性空间平衡以及资金统筹方案。换言之，资源梳理应当服务于后续策划和实施，而不是成为孤立的前期调查。

再次，资金统筹方案应当注意法律边界。统筹主体可以根据片区资源条件和项目组合情况，提出政府资金和社会资金统筹使用方案，但不能据此决定财政资金拨付、政府投资安排、专项债申报、金融机构授信或者社会资本投入。不同资金来源具有不同的审批、监管和风险控制规则，统筹主体提出的是方案建议，具体资金配置仍需依法依规完成相应程序。

最后，推动物业权利人形成更新共识，应当建立在协商和程序正当基础上。统筹主体可以通过政策解释、方案比选、利益测算、协商沟通等方式推动形成更新共识，但不能替代物业权利人作出同意、表决或者权利处分决定。对于涉及房产权益归集、补偿安置、项目实施方案确认等事项，仍应回到本条例关于物业权利人参与和项目实施的具体程序。

因此，本条的实务适用关键，不是简单确认“谁是统筹主体”，而是确保统筹主体能够真正承担片区资源组织和策划推动功能，同时避免其权能越界。

六、政策法规衔接

本条关于统筹主体职责的规定，与国家关于城市更新可持续实施模式、片区策划、资源统筹和多元化投融资的政策要求相衔接。

《住房和城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）提出，指导各地制定实施城市更新专项规划，建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系；该导则在片区策划层面进一步提出，应“结合片区更新潜力、功能业态、设施和交通承载力分析，提出更新模式和实施路径，确定更新项目，划定项目实施范围，提出片区内项目统筹实施、统筹盘活存量土地的要求，并明确政府、市场与居民之间合理共担的资金模式。”该规定与本条第二款第一项“组织编制城市更新片区策划方案，推动城市更新项目统筹组合”和第二款第二项“提出政府资金和社会资金统筹使用方案”高度衔接。

在武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅 武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）提出，创新实施模式，以小片区为切入点，按照“小规模、微改造、渐进式、可持续”原则推进城市微更新，并探索“XOD+新PPP+EPC”复合型开发模式；在融资方式上，提出按照“民间资本愿投尽投、国有企业精准补位、政府投资兜底保障”的大原则与优先顺序，积极争取各类政策性资金，探索设立城市更新基金，强化信贷支持，谋划发布一批片区更新项目并加大招商引资力度。上述规定与本条关于统筹主体引入、匹配市场资源以及提出政府资金和社会资金统筹使用方案的职责相衔接。

《金融支持“五改四好”城市更新行动若干措施（试行）》（武金委办发〔2025〕17号）第七条提出：“鼓励各区加强城市更新项目实施主体融资能力建设，新设或重组专门的城市更新项目实施主体，确保项目实施主体信用良好、财务规范、符合银行信贷准入条件。鼓励通过合法合规方式选择具备专业经验和资金实力的市场主体参与组建项目实施主体。”第八条进一步提出：“建立完善城市更新政银企常态化沟通对接和会商机制。鼓励金融机构积极对接服务纳入‘五改四好’行动方案的城市更新片区（项目），在授信额度、贷款期限、利率方面给予大力支持。”上述规定虽然主要面向实施主体和金融支持，但其所强调的市场主体参与、融资能力建设、政银企对接和片区项目金融服务，与本条中统筹主体引入、匹配市场资源以及提出资金统筹方案的职责形成配套。

从本条例内部看，第十五条与第九条、第十四条、第十六条、第十八条、第十九条、第二十三条和第五十条形成衔接。第九条城市体检为片区资源梳理提供基础，第十四条确立片区实施方式，第十五条确定统筹主体及其职责，第十六条规定统筹主体编制片区策划方案，第十八条、第十九条分别规定实施主体和项目实施方案，第二十三条规定统筹主体、实施主体可以按照有关规定进行市场化权益归集，第五十条规定城市更新项目全生命周期管理。由此可见，第十五条处在片区统筹组织的中枢位置，其功能是组织、整合、协调和推动，而不是替代后续实施主体和审批程序。

七、制度逻辑

本条的制度逻辑，在于建立城市更新片区实施中的资源组织和策划推动机制。

从治理结构看，区人民政府负责辖区城市更新的组织推进，但不可能直接承担每个片区内所有资源梳理、项目组合、市场匹配、资金方案和权利人沟通工作；具体项目实施主体通常又以单个项目为责任范围，难以独立统筹片区整体利益。本条通过设置统筹主体，在区人民政府与项目实施主体之间建立一个片区层面的组织协调者，使片区内项目能够形成整体安排。

从功能结构看，统筹主体承担的是复合职能：其前端负责组织片区策划方案和项目组合，中端负责资源梳理、市场匹配和资金方案，后端负责协调项目推进、推动物业权利人形成更新意愿，并参与全生命周期管理。由此，统筹主体成为片区更新从规划策划到项目实施之间的组织枢纽。

从法理边界看，本条赋予统筹主体的是组织性、协调性、方案性职责，而不是处分性、审批性、强制性权力。统筹主体可以组织编制方案、整合资源、提出资金方案、推动形成意愿，但不能直接处分物业权利人权益，不能直接决定财政资金使用，也不能替代行政机关作出审批决定。其制度价值在于提升片区更新的组织能力和资源整合能力，同时通过与区人民政府、实施主体、物业权利人和行政机关的分工，保持权责边界和程序边界。

因此，第十五条的核心价值在于，使第十四条所确立的片区实施方式具备实际承接主体。通过统筹主体制度，更新片区内的资源、项目、资金和意愿能够被持续组织起来，从而为第十六条片区策划方案和后续项目实施提供基础。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于城市更新片区策划方案的核心条款，主要规定片区策划方案的编制主体、编制基础、主要内容、公众参与和专家论证程序，以及与国土空间详细规划之间的衔接机制。

从体系上看，本条位于第十五条统筹主体职责之后、第十七条片区策划方案审查批准之前，是片区实施机制中的关键转换条款。第十五条规定统筹主体应当组织编制城市更新片区策划方案，本条则进一步明确片区策划方案如何编制、应当包括哪些内容、需要履行哪些协商论证程序，以及在与国土空间详细规划不匹配时如何处理。本条的核心不只是“编制方案”，而是确立城市更新片区策划方案在城市更新制度体系中的中间承接地位。它上承城市更新专项规划和城市体检成果，下接后续项目实施安排，同时又横向衔接国土空间详细规划。因此，片区策划方案既不是全市层面的城市更新专项规划，也不是法定详细规划，更不是具体项目实施方案，而是处在“专项规划—片区策划—项目实施”之间的综合性策划文件。

二、条文拆解

本条第一款首先明确了片区策划方案的编制主体是统筹主体，而不是实施主体。统筹主体之所以负责编制片区策划方案，是因为其职责定位在于片区层面的组织、资源整合和项目统筹，而不是单个项目的具体建设实施。片区策划方案的编制，正是统筹主体履行第十五条“组织编制城市更新片区策划方案，推动城市更新项目统筹组合”职责的具体展开。

“依据城市更新专项规划”是理解本条的核心边界。根据第十条，城市更新专项规划主要明确城市更新总体目标、发展策略、更新重点、更新片区划定、组织体系和保障机制等内容；而本条所规定的片区策划方案，则是在具体更新片区范围内，将专项规划确定的方向和要求转化为更新片区体检、功能业态、城市更新项目、设计引导和专项方案。也就是说，片区策划方案应当落实专项规划，而不能脱离专项规划另行确定片区更新方向，更不能反向改变专项规划确定的总体目标和更新重点。

“区域现状调查、区域更新意愿征询、市场资源整合”是片区策划方案的三项基础性工作。区域现状调查侧重于摸清空间、建筑、设施、权属、产业、历史文化、生态环境和安全风险等基础条件；区域更新意愿征询侧重于了解物业权利人、居民、经营主体和相关利害关系人的真实需求；市场资源整合则侧重于研判社会资本参与可能性、产业导入条件、经营性资源与公益性资源之间的平衡关系。因此，片区策划方案不是纸面规划推演，而应当建立在调查、意愿、资源和实施可行性基础之上。

本条进一步规定，城市更新片区策划方案应当明确更新片区体检、功能业态、城市更新项目、设计引导等内容。更新片区体检，是第九条城市体检成果在具体片区层面的深化和细化；功能业态，是对片区未来功能定位、产业导入、公共服务配置和空间利用方向的判断；城市更新项目，是将片区更新目标转化为具体项目组合；设计引导，则是对片区空间形态、公共空间、建筑风貌、交通组织、设施配置等方面提出管控和引导要求。

本条还规定，涉及历史文化资源保护利用、生态修复、安全防护等的，应当制定专项方案。这一规定体现出片区策划方案的复合性。历史文化资源保护利用专项方案，应当回应历史文化街区、历史建筑、文物建筑和风貌管控要求；生态修复专项方案，应当回应湖泊、河流、湿地、公园、山体、生态廊道等生态要素；安全防护专项方案，则应回应消防、结构、城市生命线、安全韧性等风险防控要求。对于这些特殊事项，片区策划方案不能只作原则性描述，而应通过专项方案形成可审查、可衔接、可实施的安排。

本条第二款将第六条公众参与机制和第七条专家委员会制度具体嵌入片区策划阶段。这里的“充分协商”对象是更新片区范围内物业权利人，强调涉及其权益和更新意愿的问题，应当通过协商方式形成基础共识；“征求有关部门、利害关系人、公众意见”，则使片区策划方案能够吸纳资建、住更、财政、文旅、生态环境、应急、交通、水务等相关部门意见，并回应片区内外利害关系人和公众需求；“专家论证”则用于提高方案在规划、建筑、结构、消防、历史文化保护、生态修复、产业运营等专业领域的科学性。

本条第三款是本条最重要的规划衔接规则。这里的“衔接”意味着，片区策划方案不能直接替代国土空间详细规划，也不能越过详细规划直接设定规划条件或者作为规划许可依据。国土空间详细规划仍然是用途管制和规划许可的法定依据；片区策划方案的作用，是在片区层面提出更新需求、功能调整、项目组合和设计引导，并通过法定程序转化为详细规划成果。

本款进一步为实践中片区策划方案与既有详细规划不一致的问题提供了处理路径：如果只是局部技术性校核和优化，可以通过技术修正处理；如果涉及用地性质、开发强度、公共服务设施、道路系统、历史文化保护控制要求等实质性内容变化，则应当进入规划修改程序。同步报批的意义在于，将规划匹配工作前置到片区策划阶段，避免到项目实施阶段才发现详细规划无法承接更新需求。

三、立法目的

本条的立法目的，在于为更新片区实施建立从专项规划到具体项目之间的策划转化机制。

如果只有专项规划，城市更新仍然停留在目标、策略和片区划定层面；如果直接进入项目实施，又容易导致单个项目各自推进，缺乏片区整体统筹。片区策划方案正是为了解决这一中间环节缺失的问题。它将专项规划中的更新目标和片区安排，进一步转化为片区内的体检结果、功能业态、项目组合、设计引导和专项方案，使片区更新具备进入实施阶段的具体基础。

同时，本条通过协商、意见征求和专家论证程序，防止片区策划方案成为封闭的技术文本。城市更新片区往往涉及大量物业权利人、居民、经营主体和公共利益事项。如果缺乏充分协商和意见吸纳，片区策划方案即使技术上可行，也可能在实施阶段遭遇权利人意愿不足、公共利益争议、部门意见不一致等问题。通过本条，可以将这些问题前置到片区策划阶段解决。

更重要的是，本条通过第三款建立片区策划方案与国土空间详细规划之间的衔接机制，解决城市更新实践中常见的“策划方案有更新需求、详细规划无法承接”的问题。其制度目的不是赋予片区策划方案突破规划的效力，而是为合理更新需求依法进入详细规划调整程序提供路径。

四、立法演进

本条在立法过程中发生了实质性调整，主要体现在第三款关于片区策划方案与国土空间详细规划衔接的规定上。

“确有必要的，可以对拟实施城市更新区域的国土空间详细规划，按照法定程序和相关要求，采取技术修正、规划修改等方式进行优化，与城市更新片区策划方案同步报批”是正式条例在草案三审稿第十六条第三款中增加的内容。三审稿中仅规定片区策划方案应当与国土空间详细规划、相关专项规划相衔接；正式文本进一步增加“技术修正、规划修改”和“同步报批”的处理路径。这说明正式文本并未停留于原则性衔接，而是回应了城市更新实践中详细规划适应性不足的问题，为片区策划阶段同步优化详细规划提供了明确制度入口。

因此，本条的立法演进重点，不在于一般性文字调整，而在于将片区策划方案与详细规划之间的关系，从抽象衔接推进到可操作的程序衔接。换言之，片区策划方案不能替代国土空间详细规划，但可以在确有必要时，与详细规划技术修正或者规划修改程序同步推进，从而使合理更新需求依法转化为可承接、可实施的详细规划成果。

五、实务适用

本条在实务中最容易产生误解的地方，在于将城市更新专项规划、城市更新片区策划方案和国土空间详细规划之间的关系混同。对此，应当重点把握三个边界。

首先，应当区分城市更新专项规划与城市更新片区策划方案。根据本条例第十条，城市更新专项规划应当明确城市更新总体目标、发展策略、更新重点、更新片区划定、组织体系和保障机制等内容；根据本条，片区策划方案则应当明确更新片区体检、功能业态、城市更新项目、设计引导等内容。由此可以看出，专项规划主要解决全市层面的更新方向、重点和制度安排问题，更偏总体统筹，片区策划方案主要解决具体更新片区如何落实专项规划要求、如何形成片区体检、功能业态、项目组合和设计引导的问题，则是更偏实施转化。

其次，应当区分第十条中的规划衔接与本条中的规划衔接。第十条规定城市更新专项规划应当符合国土空间总体规划，并与国土空间详细规划、相关专项规划相衔接，解决的是城市更新专项规划在国土空间规划体系中的位置和效力边界。本条第三款规定片区策划方案应当与国土空间详细规划相衔接，并在确有必要时可以对拟实施城市更新区域的详细规划采取技术修正、规划修改等方式进行优化，与片区策划方案同步报批，解决的是具体更新片区进入实施前的规划匹配问题。二者都涉及详细规划，但层级和功能不同：第十条强调专项规划不得脱离或者突破国土空间规划体系，本条强调具体片区更新需求应当通过详细规划技术修正或者规划修改等法定程序转化为可实施的规划依据。

再次，应当区分片区策划方案与国土空间详细规划。片区策划方案可以提出功能业态、更新项目、设计引导、专项方案和详细规划调整建议，但不能直接替代国土空间详细规划作为规划许可依据。《湖北省自然资源厅关于高质量做好国土空间详细规划工作的通知》（鄂自然资发〔2026〕5号）明确：“详细规划是实施国土空间用途管制和核发城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据。”该文件还规定，各类国土空间开发利用活动要严格遵循经批准的详细规划，“不得以会议纪要、专项规划、片区策划、实施方案、城市设计、工程方案等替代详细规划设置规划条件、核发规划许可。”因此，即使片区策划方案经批准，也不能直接作为规划许可依据；涉及规划条件、用途管制和规划许可依据的内容，仍须依法转化为详细规划成果。

六、政策法规衔接

本条关于片区策划方案的规定，与国家关于建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”体系、片区策划内容以及详细规划衔接的政策要求直接对应。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》在“加强支撑保障”部分明确提出：“依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，建立完善‘专项规划－片区策划－项目实施方案’的规划实施体系。”该规定说明，片区策划是城市更新专项规划向项目实施方案传导的中间环节。本条规定统筹主体依据城市更新专项规划，在区域现状调查、区域更新意愿征询、市场资源整合等基础上编制片区策划方案，正是对这一政策要求的地方立法转化。

《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）明确，其出台目的之一是“指导各地制定实施城市更新专项规划，建立完善‘专项规划—片区策划—项目实施方案’的规划实施体系”。该《导则》在“规划编制实施体系”中进一步规定，应“建立城市更新专项规划、片区策划、项目实施方案的规划编制实施体系，确保从规划编制到实施落地的一致性”；在“编制程序”中规定，“城市更新专项规划由城市住房城乡建设部门会同相关部门组织编制，经城市人民政府审定后实施。城市更新片区策划和项目实施方案由所在地人民政府根据地方实际确定的单位组织编制，经所在地人民政府审定后实施。”该规定与本条第一款关于统筹主体编制片区策划方案，并与后续第十七条报区人民政府或者市人民政府审查批准的制度安排相衔接。

《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）还明确，城市更新片区策划应当落实城市更新专项规划要求，并与详细规划做好衔接，作为制定和调整城市更新片区详细规划的依据。该《导则》进一步规定，片区策划主要包括片区体检、功能业态、更新项目、设计引导等内容：片区体检要求“综合评价片区建设发展状况，调查评估片区历史文化资源，梳理居民、产权人、市场主体等多方利益诉求，摸清存量资源底数，评价更新潜力和价值，深入查找问题短板”；更新项目要求“结合片区更新潜力、功能业态、设施和交通承载力分析，提出更新模式和实施路径，确定更新项目，划定项目实施范围”，并“明确政府、市场与居民之间合理共担的资金模式”；设计引导则要求“确定公共空间、开发建设强度、综合交通、市政基础设施、公共服务设施、历史文化保护等设计要求和详细规划调整建议。”上述内容与本条关于片区策划方案应当明确更新片区体检、功能业态、城市更新项目、设计引导等内容高度对应。

《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）第一部分“增强详细规划适应性”第（一）项提出：“依据国土空间总体规划和城市更新专项规划确定的城市更新目标和工作重点，结合‘十五五’城市更新行动需求，对拟实施城市更新区域的详细规划进行评估、优化。可按照法定程序和相关要求，采取技术修正、优化调整等方式优化原有详细规划，并纳入国土空间规划‘一张图’实施监督。可结合完善公众参与和监督方式，制定简化详细规划修改程序。”该规定与本条第三款关于国土空间详细规划技术修正、规划修改以及与片区策划方案同步报批的制度安排直接对应。

《省自然资源厅关于高质量做好国土空间详细规划工作的通知》（鄂自然资发〔2026〕5号）在“严肃详细规划法定地位”中明确：“详细规划是实施国土空间用途管制和核发城乡建设项目规划许可以及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据”；在“加强与相关专项规划衔接”中要求加强详细规划与公共服务设施、基础设施以及历史文化遗产保护、城市更新等各类涉及空间利用的专项规划衔接，将有关用地布局和管控要求纳入详细规划；在“创新规划编制方法”中提出“鼓励将城市更新片区策划与详细规划同步编制”；在“严肃规划实施管理”中明确，各类国土空间开发利用活动要严格遵循经批准的详细规划，“不得以会议纪要、专项规划、片区策划、实施方案、城市设计、工程方案等替代详细规划设置规划条件、核发规划许可。”上述规定共同说明，片区策划方案应当通过详细规划承接更新需求，而不能替代详细规划本身。

在武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅 武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）提出，要建立“体检发现问题—更新解决问题—评估实施效果—推动巩固提升”闭环工作机制，科学测算评估人口规模、结构和需求，匹配相应的产业、公共服务和基础设施配套；该文件还提出，可根据已批准的片区方案办理规划调整手续，允许兼容多种功能的土地和建筑物分块、分区、分层办理建设工程规划许可证和不动产登记等。上述规定与本条关于片区体检、功能业态、项目安排、详细规划衔接和规划调整的制度安排形成对应关系。

在部委可复制经验层面，住房城乡建设部总结的唐山市片区体检经验也与本条具有对应关系。相关经验提出，唐山市搭建城市空间、人口、经济、业态等城市体检基础数据库，建立涵盖功能业态、建筑更新、基础设施、道路交通、环境景观、文化特色等方面的片区体检指标体系，统筹分析片区体检结果、居民诉求、存量资源、产业发展等情况，确定片区更新目标和重点，编制片区更新实施方案，并运用产业策划和城市设计谋划提出城市更新项目。该经验说明，片区策划不应只是项目拼盘，而应当建立在片区体检、居民诉求、资源梳理、产业策划和城市设计基础之上。

七、制度逻辑

本条的制度逻辑，在于通过城市更新片区策划方案，将片区统筹组织转化为可审查、可实施、可衔接的方案成果。

从制度位置看，片区策划方案处于专项规划和项目实施安排之间。专项规划提供总体方向，片区策划方案将方向转化为片区层面的功能业态、项目组合、设计引导和专项方案，后续项目实施则在片区策划方案基础上进一步落实到具体项目。由此，片区策划方案承担的是“中间转化”功能。

从规范性质看，片区策划方案具有综合策划属性和实施引导属性，但不具有直接替代法定详细规划或者行政许可的效力。它能够提出规划优化建议和项目实施安排，但涉及规划条件、用途管制和许可依据的事项，仍需通过国土空间详细规划及相应审批程序承接。

从治理方式看，本条通过现状调查、意愿征询、市场资源整合、物业权利人协商、部门意见征求和专家论证，将技术判断、公众需求、权利人意愿、市场条件和行政管理要求集中到片区策划阶段。这种设计有助于减少后续实施阶段的反复协调和程序冲突。

从法理边界看，本条确立的是一种“策划先行、规划衔接、项目承接”的机制。策划方案先行并不意味着策划方案优于详细规划，也不意味着可以替代权利人同意或者行政审批；其价值在于将片区更新需求提前识别、提前统筹、提前转化，使后续实施建立在更充分的事实基础、程序基础和规划基础之上。

因此，条例第十六条的核心价值，在于确立片区策划方案作为“专项规划向片区实施转化、更新需求向详细规划衔接”的综合承接文件。它既要依据城市更新专项规划，又要与国土空间详细规划相匹配，并为后续项目实施提供基础。其法律边界在于：片区策划方案可以提出详细规划调整建议和项目安排，但不能替代详细规划设置规划条件、核发规划许可，也不能替代权利人同意、依法表决或者行政审批等后续程序。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于城市更新片区策划方案审查批准的条款，主要规定片区策划方案的审批层级、批准后的稳定性要求以及审查批准具体办法的制定主体。

从体系上看，条例第十六条解决的是片区策划方案如何编制、应当包括哪些内容以及如何与国土空间详细规划衔接的问题；本条进一步解决的是片区策划方案编制完成后，由谁审查、由谁批准、批准后能否调整的问题。由此，片区策划方案从统筹主体组织编制的方案成果，进入政府审查确认环节。

本条的核心在于确立片区策划方案的分级审查批准机制：纳入市级更新片区的，由市城市更新主管部门审查，报市人民政府同意后批准；其他更新片区的，由所在地的区人民政府负责审查批准。同时，本条通过“经批准后不得随意调整”的规定，赋予片区策划方案必要的稳定性。

二、条文拆解

本条第一款确立的是审批层级规则。对于经市人民政府确定为市级更新片区的，其片区策划方案适用市级审查批准程序；对于其他更新片区，则由所在地的区人民政府审查批准。本条在片区策划方案审批环节，将第四条规定的市区职责结构具体化。由此，市级把关与区级负责分别在不同类型片区策划方案中得到体现。

本条第二款强调片区策划方案经批准后的稳定性。片区策划方案一经批准，后续项目实施方案编制、详细规划衔接、资源配置、资金统筹和市场主体参与都会以其为重要基础。如果方案可以随意调整，容易影响行政秩序、市场预期和权利人预期。因此，本款一方面确立“不得随意调整”的原则，另一方面也保留确需调整时重新履行审查批准程序的路径。

本条第三款属于配套规则授权。本条已经在法规层面确立了片区策划方案的基本审批层级、稳定性要求和调整程序要求，具体审查批准规则则由市人民政府另行制定。

三、立法目的

本条的立法目的，在于为城市更新片区策划方案建立正式的政府审查批准机制。

条例第十六条规定，片区策划方案由统筹主体组织编制，并要求开展现状调查、意愿征询、市场资源整合、权利人协商、意见征求和专家论证。但如果没有审查批准程序，片区策划方案仍然只是统筹主体组织形成的工作成果，难以承担后续实施安排和政策衔接的基础功能。本条通过审查批准程序，使片区策划方案成为经政府程序确认的片区实施依据。

本条还通过分级审查批准机制，在市级把关和区级负责之间形成分工。城市更新片区情况复杂，部分片区需要进入市级审查批准程序，其他片区则由区人民政府审查批准。这样的安排，既保持了市级对特定片区的审查把关，也延续了区人民政府组织推进辖区城市更新工作的职责结构。

同时，本条通过规定批准后不得随意调整，强化片区策划方案的严肃性和可预期性。城市更新涉及物业权利人、市场主体、金融机构、政府部门等多方主体，片区策划方案的稳定性直接关系到后续项目推进和资源配置。本条通过调整程序要求，防止方案在实施过程中被任意变更。

四、立法演进

本条在立法过程中发生了较为重要的制度调整。草案三审稿第十七条第一款原来按照中心城区、东湖风景区以及新城区和开发区等不同行政区域配置审查批准权限；正式文本改为：“市城市更新主管部门负责审查纳入市级更新片区的城市更新片区策划方案，报市人民政府同意后批准。其他更新片区的城市更新片区策划方案，由所在地的区人民政府负责审查批准。市级更新片区由市人民政府确定。”这一修改的制度意义在于，片区策划方案的审查批准不再主要按照中心城区、新城区或者功能区等行政区划进行划分，而是改为围绕“市级更新片区”和“其他更新片区”形成分级审批结构。正式文本由此弱化了单纯行政区划因素，转而通过是否纳入市级更新片区来确定审查批准路径。

五、实务适用

本条在实务中需要重点把握三个问题。

首先，片区策划方案审查批准，不等于项目实施批准。片区策划方案经批准后，可以作为后续项目实施方案编制、规划衔接、资源配置和政策适用的重要基础，但并不直接批准具体项目开工建设，也不替代立项、用地、规划、建设等法定手续。具体项目仍需依照后续关于实施主体、项目实施方案及相关审批程序的规定推进。

其次，市级更新片区的确定，主要影响片区策划方案的审批路径。经市人民政府确定为市级更新片区的，适用市级审查批准程序；其他更新片区，适用区级审查批准程序。实务中不宜将“市级更新片区”简单理解为某一类空间范围或者项目类型，也不宜在缺乏具体规则的情况下扩大解释其认定标准。

再次，批准后的片区策划方案应当保持稳定。条例规定“经批准后不得随意调整”，说明片区策划方案一经批准，即对后续实施安排形成基本约束。至于何种情形构成“确需调整”，可以留待具体审查批准规则和个案情况判断；但无论何种原因导致确需调整，均应按照有关规定重新履行审查批准程序。

六、政策法规衔接

本条关于片区策划方案审查批准的规定，与国家关于城市更新规划实施体系和政府审定机制的政策要求相衔接。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出：“依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序，建立完善‘专项规划－片区策划－项目实施方案’的规划实施体系。”该规定确立了片区策划在城市更新规划实施体系中的中间环节地位。本条通过审查批准机制，使片区策划方案从编制成果转化为经政府程序确认的实施基础。

《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）提出，“城市更新片区策划和项目实施方案由所在地人民政府根据地方实际确定的单位组织编制，经所在地人民政府审定后实施。”该规定说明，片区策划方案不是单纯技术文件，而是需要经过政府审定后进入实施体系。本条在此基础上进一步细化为市级更新片区和其他更新片区两类审查批准路径。

《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）还在保障措施中提出，“因重大项目、重大工程、重点任务实施需要修改城市更新专项规划、片区策划和项目实施方案的，应当报原审定机关及时修改。城市更新规划实施涉及详细规划修改的，应当及时按程序修改。”该规定与本条“经批准后不得随意调整；确需调整的，应当按照有关规定履行审查批准程序”的要求具有对应关系，均强调经审定或者批准的城市更新方案应当保持稳定，确需修改时应当履行相应程序。

在武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅 武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）提出：“可根据已批准的片区方案办理规划调整手续”，并提出允许兼容多种功能的土地和建筑物分块、分区、分层办理建设工程规划许可证和不动产登记等。该规定直接体现了经批准片区方案在规划调整和审批衔接中的基础作用，也说明本条所确立的审查批准程序对后续规划调整、审批服务和项目实施具有实际意义。区级层面则“以城市更新片区为载体，集中资金、要素、力量，扎实推进城市更新行动”。该规定与本条关于其他更新片区由所在地的区人民政府审查批准的安排相衔接，说明区级政府在片区更新推进中承担重要组织责任。

七、制度逻辑

本条的制度逻辑，在于通过审查批准程序，将片区策划方案从编制成果转化为具有行政确认意义的片区实施依据。

从权力配置看，本条体现的是第四条市区职责结构在片区策划方案审批环节的具体化。市人民政府在总则中承担全市城市更新领导和重大事项决策职责，区人民政府负责组织推进辖区城市更新工作；本条则将这种职责结构落实为片区策划方案的分级审查批准机制。市级更新片区进入市级审查批准程序，其他更新片区由区人民政府审查批准。

从方案效力看，片区策划方案经批准后，具有稳定的实施引导效力。它可以作为后续项目实施方案编制、规划衔接、资金统筹、市场资源配置和政策适用的基础，但它不是行政许可，不直接创设建设权利，也不直接改变物业权利人的权利义务。具体项目仍需进入后续项目实施方案和相关审批程序。

从法理上看，本条体现的是行政计划类方案的程序控制。片区策划方案具有政策性、规划性和实施引导性，一经批准，会对政府部门、统筹主体、实施主体、物业权利人和市场主体形成稳定预期。因此，审查批准程序的功能不仅是技术把关，更是对公共利益、程序正当、规划衔接和实施可行性的综合确认；批准后不得随意调整，则体现行政稳定性和信赖保护的要求。

因此，条例第十七条的核心价值在于确立城市更新片区策划方案的政府确认机制和稳定性规则。它既保障片区策划方案能够进入后续实施体系，又防止片区策划方案被随意调整或者被误解为直接替代详细规划、项目实施方案和行政审批。

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