【政策观澜】《武汉市城市更新条例》解读三

导读

第三章“城市更新组织实施”（第十四条至第三十七条）是本条例落地执行的核心章节。本章共计24条条款，围绕城市更新组织实施全链条，确立片区统筹、项目闭环、权益保障、分类施策、坚守底盘、长效运营六大维度，形成独具特色的六阶递进体系。此举彻底摒弃了过往碎片化推进项目、偏重拆建改造、弱化治理与长效运营的传统模式，为全市“五改四好”高质量城市更新工作划定了全流程、可落地的实施路线。

▲图1 城市更新组织实施流程图

01

片区统筹：从单兵作战到系统集成

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【条例解读】

该核心制度创新在于确立了以更新片区为实施单元、以统筹主体为组织中枢、以片区策划方案为更新蓝图的三位一体实施架构，从根源上破解过往单个项目碎片化推进、资源失衡、公共利益难以保障的难题。

1.实施单元

明确以更新片区为基本实施单元，优先对复杂更新事项实行成片统筹；小型独立项目则设置补充实施路径，做到“抓大放小”。

2.统筹主体

由区级政府结合片区规模、类型、难度确定适配主体，不设身份限制，同时清晰划分统筹主体与项目实施主体权责，为市场力量、专业机构参与留出空间。

3.片区策划方案

方案编制必须完成区域现状调查、更新意愿征询、市场资源整合三项前置工作，明确片区体检、功能业态、项目布局、设计引导等内容；涉及历史保护、生态修复、安全防护的，需编制专项方案。方案不能替代国土空间详细规划，但确有必要时，可与详细规划的技术修正、规划修改同步报批，打通“策划需求”与“规划落地”的通道，是本次立法的一大亮点。

4.分级审批

市级更新片区方案由市级主管部门审核、市政府批准；其余片区方案由区级政府审批备案，兼顾市级统筹与区级灵活施策。方案批准后不得随意调整，确需调整需重走审批程序，维护了策划的严肃性和市场参与者的预期稳定。

【政策法规衔接】

02

项目闭环：从方案蓝图到落地运营

【条文解读】

第十八条至第二十一条围绕“主体确定、方案编制、审批监管、落地执行”，打造全流程项目闭环管理机制，让片区宏观策划精准转化为可落地、可监管的具体项目。

1.实施主体：分层确定，多元参与

单一产权由权利人自主确定；多产权主体优先协商、依法表决；仅在公共利益刚需场景下，由政府通过招标、磋商等方式选定实施主体。同时鼓励具备设计、施工、物业、运营综合能力的市场主体参与，支持关联项目整体实施。

2.项目实施方案：全要素覆盖，协商前置

方案严格对标片区策划方案，覆盖更新范围、建设内容、用地方式、资金筹措、运营模式、产权办理等全要素；涉及产业项目的，需单独编制产业运营方案。编制阶段充分征求产权人、利害关系人意见，前置化解矛盾。

3.双重前置审批：权利与行政的双重确认

第一前置：项目实施方案必须先经物业权利人同意或依法表决通过，体现对产权人权益的尊重。

第二前置：权利人确认后，报区城市更新主管部门审查，经区人民政府或其授权机构批准。

重要边界：方案批准不替代立项、用地、规划、建设等法定手续，但有关部门应简化审批材料、压缩时限、优化环节。

4.补充路径：为小型项目提供“快车道”

对于未纳入片区的小型项目，允许编制简化版实施方案，经审查同意并纳入年度计划后，参照片区内程序实施，实现了“大事片区统、小事项目办”的精细化管理。

【政策法规衔接】

▲表2 相关政策文件表

【条例原文】第三章 第二十二条-第二十四条

【条文解读】

第二十二条至第二十四条聚焦城市更新征地难、权益整合难、用地落地难三大痛点，建立“自愿协商+市场化归集+有限征收”的权益处置机制，搭配多元化土地供应政策，夯实更新要素保障。

1.严格限定征收范围

征收只能在“因公共利益需要”且“确需征收”的双重条件下进行，由区政府依法实施。城市更新本身并不一定等同于公共利益，只有其中涉及公共安全、基础设施补短板、危旧房改造等符合法定公共利益情形的，才可能进入征收程序。征收作为对财产权影响最强的公权力行为，具有补充性和最后性。

2.市场化权益归集

支持通过买卖、股权合作、协议转让等方式整合产权；项目签约率达90%以上、协商无果且涉及公共利益的，经政府调解后可依法启动征收，充分保障各方权益。

90%是启动后续程序的门槛，而非自动触发征收的开关。调解是法定前置程序，体现了对剩余10%权利人权益的审慎尊重。

3.灵活土地配置

更新项目用地可采用出让、租赁、作价出资、划拨等多种方式供应，符合条件的可协议办理用地手续，盘活存量土地资源。

【政策法规衔接】

▲表3 相关政策文件表

结合武汉“五改四好”工作部署，本章针对危旧房、老旧小区、城中村、老旧街区、老旧工业园区（厂区）五大更新场景，量身定制差异化实施路径，实现了地方立法与本地政策的高度耦合。

1.危旧房：安全优先，分类实施

以加固、改建、重建为主，鼓励历史文化街区等重点地区内的危旧房腾退外迁。最具创新的是探索“合作化改造”（住宅合作社模式），由政府给予优惠、平台代建，居民按套内面积置换，实现原址更新、居民受益。

2.老旧小区：民生为本，长效管理

强调居民意愿优先，聚焦消除安全隐患、完善停车充电消防通信等便民设施，以整治提升为主，不搞大拆大建。改造内容直接回应群众急难愁盼，提升获得感。

3.城中村：拆整结合，一体推进

采取拆除新建、整治提升、拆整结合三类方式，结合规划条件与村民意愿分类推进。特别注意：涉及集体土地征收的，必须严格区分城市更新程序与土地征收补偿法定程序，改造方案应前置征求村民意见。

4.老旧街区：功能转换，特色培育

推动建筑功能转换与业态优化，培育特色街区，强化安全底线。商业主管部门按全市商业发展规划参与决策，确保改造方向与全市目标一致。配套政策已建立功能转换正负面清单，为业态落地提供制度接口。

5.老旧工业园区：产业升级，遗产保护

这是政策红利最为集中的条款。围绕存量产业用地盘活利用和提质增效，优化产业布局，植入新业态新功能，推动传统产业转型升级，发展新兴产业和未来产业，同时加强工业遗产保护和活化利用。鼓励“工业上楼”和高标准厂房建设，为产业升级提供了有力的空间和成本支撑。

▲表4 场景更新措施表

【政策法规衔接】

▲表5 相关政策文件表

【条文解读】

第三十条至第三十四条从低效用地、城市安全、全龄友好、生态低碳、公共空间五大维度划定城市更新底线，守护城市公共利益，推动城市更安全、宜居、可持续发展。

1.低效用地再开发

盘活粗放利用土地，推行建设用地地上、地表、地下分层开发，探索建筑与土地用途兼容转换，制定正负清单规范管理。

2.城市生命线安全

加快燃气、供电、供水、供热、排水、通信、广播电视等地下管线管网与地下综合管廊建设改造。健全运维长效机制，提升城市安全韧性。

3.全龄友好环境

推进适老化宜居环境与儿童友好型环境建设，加快公共场所无障碍改造，因地制宜完善全民健身场地设施。设计理念引入“一米高度看城市”的儿童视角，保障老年人、残疾人等群体的出行与使用便利。

4.生态保护与绿色发展

推进城市生态系统修复与海绵城市建设，开展既有建筑节能绿色改造。增强城市蓄水、渗水、涵养水功能，提升应对气候变化的能力。

5.公共空间更新

统筹利用绿地、滨水、慢行系统及各类零星用地，提升公共服务功能，并同步考虑运营维护。从单纯的景观美化转向提升公共服务功能，将城市“闲置空间”转化为群众身边的“幸福空间”。

【政策法规衔接】

▲表6 相关政策文件表

【条文解读】

第三十五条至第三十七条将文化传承与可持续运营作为城市更新的长远生命力所在，构建了“刚性保护+活化利用+长效运营”的全链条机制。

1.保留建筑保护：刚性要求嵌入土地合同

对于具有重要历史价值或特定规划要求的建筑（不仅限于法定历史建筑，还包括工业遗存、传统风貌建筑等），土地出让合同或划拨决定书中须明确保留建筑的处置要求。这使得保护从“原则保留”落实到可追溯、可追责的刚性约束。

2.历史建筑活化：保护底线与合理利用平衡

优秀历史建筑可适度改建、添加设施以适应现代生活需要，公有建筑可通过特许经营等方式合理利用；文物建筑以安全为底线，鼓励社会力量参与。同时鼓励在历史建筑周边配置公共基础设施和布局符合风貌要求的产业，实现从“单点保护”向“片区统筹”升级。

3.长效运营机制：从建设导向转向运营导向

按实施方案确定运营模式，探索运营前置和全流程一体化推进。在策划阶段就明确运营主体、收益来源、成本分担和维护责任，确保项目建成后有人管、有钱管、管得好，避免“建得成、管不好、运营不下去”的困境。

【政策法规衔接】

▲表7 相关政策文件表