⊙【永业行观察】《武汉市城市更新条例》解析一:破解三大难题

表1：武汉《条例》中“各单位职责”条款

表2：各地《条例》中“机制建设”条款

（一）立法突破

过往城市更新项目以房屋征收模式为主，不仅财政压力大，且易出现“少数业主制约整体项目”的僵局。对比北京、天津等城市的产权归集规则，《条例》出台，创新构建“市场化先行、征收兜底”完善机制，搭建起房屋买卖、股权合作、协议转让等市场化的产权归集体系，同时设定90%签约比例门槛，对于危旧房改造等项目推进提升了实施的可行性。

表3：各地《条例》中“产权归集”条款

一是摆脱单一征收-储备-出让路径，建立了市场化的产权归集体系。在严控大拆大建、土地储备资金压力增大的背景下，《条例》允许通过房屋买卖、股权合作、协议转让等市场化归集方式，摆脱传统单一征收依赖，降低财政支出压力。同时，后续还可进一步支持国有资产划转、公房腾退以及探索资产托管等多元化归集方式，满足不同类型项目的产权归集需求。

二是设定90%的签约比例边界，兼顾产权人权益保护与项目实施效率。《条例》明确，市场化权益归集签约比例达到90%以上，即可启动“协商—调解—征收”的衔接流程。这一门槛处于国内城市较低档位，相较危旧房改造等项目一般需100%签约方可推进合作化改造，90%比例的设定有效破解了“少数人制约多数人”的困境，大幅提升市场化归集的可操作性。总体来看，90%的比例设计既避免了过高门槛导致项目推进受阻，也通过刚性比例约束保障绝大多数产权人的合法权益，为市场主体参与更新项目提供了清晰、稳定的政策预期，实现公共利益、个体权益与市场活力的三方平衡。

表4：各地《条例》中“签约比例”条款

（二）实操建议

一是分类实施市场化产权归集，精准适配项目需求。针对片区不同权属现状、项目业态及业主诉求，分类选用适配的市场化归集方式。

房屋买卖方式：多适用于权属清晰、业主改造意愿强、倾向一次性安置的住宅及经营性用房项目。实操中需全面摸排片区房屋权属底数，建立一户一档台账，结合区域市场行情制定统一公允的收购标准，搭配货币补偿、产权置换、购房券等多元安置方式，精准适配业主诉求。

股权合作方式：多适用于需要长期运营、业主愿意共享发展收益的产业及经营性用房项目。实操中需委托专业机构开展不动产评估作价，明确各方资产入股折算标准、持股比例、权责划分、收益分配及风险分担机制，以及股权流转、退出赎回等关键条款，构建利益共享、风险共担的合作模式。

协议转让方式：多适用于产权主体少、存在共有产权的更新项目。实操中提前全面排查产权共有、司法查封等问题，厘清产权边界。通过充分协商，明确权益转让范围、补偿标准、安置方式及履约时限，规范签订转让协议，细化权责界定、履约要求及违约处置条款，高效完成产权归集。

二是严守90%签约阈值，规范征收兜底衔接流程。待项目市场化归集签约比例达标90%后，针对剩余协商无果、权属复杂、拒不配合的少数物业权利人，可按规定申请政府启动征收兜底程序。同时，在政府正式启动征收流程前，提前明确剩余产权的整合路径及统一补偿标准，做好市场化归集产权与拟征收产权的衔接统筹。待政府完成剩余产权征收整合后，通过合规方式将产权移交至项目实施主体，实现片区整体产权统一。

（一）立法突破

2021年，武汉市自规局等7部门联合印发《关于印发加快武汉市城市更新项目试点工作实施若干意见的通知》（武自然资规发〔2021〕76号），明确城市更新项目实施主体为市城更公司及更新领导小组确定的国企，具体组织、开展更新项目的改造建设工作；在此基础上，武汉通过《条例》首次明确设立双主体运行机制，明确拆分片区统筹主体与项目实施主体，实现“统筹管控”与“落地实施”职能彻底分离，补齐了过往片区整体统筹能力不足的短板，既保留政府对城市更新片区的整体把控能力，又充分释放市场化运作空间。

一是双主体设立，兼顾管控效能与市场活力。管控更加精细化。统筹主体聚焦片区整体规划、功能定位、公共利益和资源平衡，守住片区更新底线；实施主体聚焦落地执行，严格按照既定方案落地建设、办理手续和后期运营，实现宏观可控、微观落地。市场化运作更灵活。打破单一主体大包大揽的局限，统筹主体可灵活选定，实施主体则全面向各类市场主体开放，充分发挥市场在投融资、建设、运营方面的专业优势，激活城市更新市场活力。

二是双主体分离，多种搭配适配各类项目。结合项目属性、盈利水平、规模大小、业态类型等差异，灵活适配主体组合模式。对于公益属性突出的片区，可采用地方统筹+实施模式，严守民生底线、严控项目风险；对于盈利空间有限的经营性、准经营性片区，可采用地方统筹+市场实施模式，由地方把控片区整体规划、公共配套建设与公益底线，依托市场主体的专业能力盘活存量资源、挖掘业态价值、补齐收益短板，兼顾公共属性、经济效益与专业运营能力；对于经营性较强、盈利空间充足的片区，可实行全市场化运作，政府侧重监督管理，由优质市场主体全程操盘，提升项目落地与运营效能。

例如：在北京皇城景山街区更新项目中，街区申请式退租及恢复性修建工作难度大、风险高，市属国企首开集团同时担任统筹与实施主体，统筹阶段全面梳理片区存量资源，统筹政府、居民、商户多元诉求，编制一体化规划方案；实施阶段精准落地退租置换、修缮改造、产业运营等全流程工作，实现项目高效推进，为国内城市更新双主体运作提供了成熟范本。

图2：主体确定方式及其职责

表5：各地《条例》中“主体”条款

永业行绘制

（二）实操建议

一是明晰统筹主体确定规则，引导企业精准定位参与角色。建议主管部门尽快明确统筹主体遴选标准、准入条件和确定流程，围绕片区策划、资源统筹、资金平衡、产业操盘及过往履约表现等维度建立评判体系。对企业而言，需结合自身实力差异化参与项目，其中具备全域统筹、资源整合、产业运营能力的头部企业，可积极争取成为统筹主体，主导片区整体布局与全周期管控。

二是健全双主体协同机制，实现策划与实施高效衔接。针对双主体分离项目，统筹主体主导片区顶层策划，核心定框架、控底线、管全局，重点把控片区功能、空间格局、风貌管控等刚性要求，同时统筹片区资源协调分配，做好片区整体综合平衡；实施主体需提前介入策划编制全流程，将建设规模、配套落地、产业导入、资金筹措、建设计划等实操内容前置融入顶层策划，推动项目的收支平衡，让顶层策划兼具落地性。协同层面，统筹主体把控整体规划底线与布局，实施主体参与校核方案实操可行性，双方可通过协作会商、成果共认，理顺片区整体平衡与单项目平衡的关系，形成“片区策划统领全局、实施方案细化落地”的工作闭环。

《条例》的出台，标志着武汉城市更新工作从“零散项目驱动”迈向“系统制度驱动”的新阶段。本篇作为永业行推出的《武汉市城市更新条例》系列解析的第一篇，聚焦三大突破与实操建议。接下来，我们将继续立足项目实操视角，围绕《条例》的规划和计划工作实操要点、实施路径、典型案例等方向，陆续推出系列解析推文，为各方参与城市更新提供持续的专业参考。

作为长期深耕资源环境领域的现代服务业领军企业，永业行始终聚焦城市更新领域，致力于城市更新全生命周期服务，深度参与湖北省及武汉市等顶层设计，全面参与省内各市州城市更新领域项目谋划实施，业务覆盖“策、规、投、融、建、管、运、信”各环节。下一步，永业行将继续扎根项目一线、服务顶层设计，积极参与政策研究与试点探索，为各地开展城市更新工作贡献更多实践智慧与专业力量。