武汉市城市更新条例解读(第三章)(3)

作者▎胡胜泉

图片来源▎Ai制作

武汉市城市更新条例解读（第三章）（3）

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于未纳入更新片区项目实施路径的条款，从体系上看，第二十条以前已经基本完成城市更新一般实施程序的搭建：第十四条确立以更新片区实施为主，第十五条规定统筹主体，第十六条、第十七条规定片区策划方案，第十八条至第二十条规定实施主体、项目实施方案和项目实施程序。本条则开始处理片区实施主路径之外的具体情形，即未纳入更新片区的城市更新项目如何进入实施程序。

本条的核心，不是另设一套独立于城市更新体系之外的“简易通道”，而是在“以更新片区实施为主”的前提下，为不适合或者暂未纳入更新片区、但确有更新需求和实施条件的项目提供规范化实施入口。

二、条文拆解

本条的适用对象，是未纳入更新片区的城市更新项目。这里的“未纳入更新片区”，应当与第十四条“城市更新以更新片区实施为主”结合理解。第十四条确立的是片区实施的主导方式，本条则为未纳入更新片区的项目保留补充实施路径。二者不是互相排斥，而是主导方式与补充方式的关系。

同时，本条还应当与第二条对城市更新内容的列举结合理解。第二条所列危旧房、老旧小区、城中村、老旧街区、老旧工业园区、老旧厂区、市政基础设施、公共服务设施、生态修复、历史文化资源保护利用等，构成城市更新的广义存量对象。本条并不是将未纳入更新片区项目排除在城市更新之外，而是在这些存量更新对象中，为不适合或者暂未纳入更新片区的项目，提供进入项目实施方案、年度计划和第二十条实施程序的制度入口。因此，本条的“例外性”，主要是相对于片区实施主路径而言，而不是相对于城市更新适用范围而言。

本条规定的编制主体，是“物业权利人或者其委托的实施主体”。这与第十八条关于实施主体确定的规则相衔接。对于未纳入更新片区的项目，由于通常不经过统筹主体组织片区策划的程序，物业权利人的意愿和权利基础更为关键。涉及多个物业权利人的，委托实施主体应当以合法有效的共同决定、协商一致或者依法表决为基础，不能由个别权利人单方代表全部权利人推进。

从条文表述看，本条的制度重点在于：未纳入更新片区项目可以不经过片区策划方案，但不能脱离项目实施方案、年度计划和第二十条所规定的实施程序。

三、立法目的

本条的立法目的，在于为“以更新片区实施为主”之外的城市更新项目保留规范化实施路径。

城市更新对象并不都天然适合片区化推进。有些项目空间范围相对独立、权利关系相对清晰、公共影响相对有限，如果一律要求先纳入更新片区、再编制片区策划方案，可能增加不必要的组织成本，影响更新效率。

因此，本条的设置，是在片区实施主路径之外，为未纳入更新片区但确有更新需求和实施条件的项目提供补充实施入口。其目的不是削弱片区统筹，也不是放任单独项目自行推进，而是在尊重物业权利人更新意愿的基础上，通过项目实施方案、区级审查、区人民政府同意、年度计划和第二十条实施程序，将此类项目纳入城市更新统一管理体系。

四、部分外地立法经验

从外地立法看，未纳入片区或者零星更新项目通常并非被排除在城市更新之外，而是通过相对简化但仍受管理的项目路径推进。

《上海市城市更新条例》第十九条规定：“零星更新项目，物业权利人有更新意愿的，可以由物业权利人实施。”并规定由物业权利人实施更新的，可以采取与市场主体合作方式。上海制度说明，对于空间范围较小、权利人意愿较明确的零星更新项目，可以不完全依赖区域统筹方式，而是由物业权利人作为实施基础，并允许其与市场主体合作。

《石家庄市城市更新条例》第十五条规定：“零星更新项目，物业权利人有自主更新意愿的，在符合规划的前提下，可以由物业权利人依法依规实施。由物业权利人实施更新的，可以采取与经营主体合作方式。”《石家庄市城市更新实施办法》第九条进一步规定，规划设计方案已经市规委会审议通过的城市更新项目、市政工程、公共设施城市更新项目和零星自主更新项目，不再编制更新单元策划方案。石家庄的制度与武汉第二十一条具有较强可比性，均体现出在片区或者单元统筹之外，为部分单独项目、零星项目、自主更新项目保留不经过片区策划的实施路径。

上述经验说明，单独项目实施路径可以提高更新效率，但必须有边界。它更适合权利关系相对明确、项目空间相对独立、公共影响可控的更新事项；一旦项目具有片区统筹、资源平衡或者重大公共影响属性，就应当回到片区更新或者更完整的项目审查程序中处理。

五、实务适用

本条在实务中首先要防止一个误解：未纳入更新片区，并不等于可以“直接实施”。它只是说明该项目不走更新片区内“统筹主体—片区策划方案—片区项目组合”的路径，但仍必须进入城市更新项目实施方案和年度计划体系，不能免除后续审批、表决、规划建设手续。

其次，本条不能被用来规避片区统筹。如果一个项目虽然名义上是单个项目，但实际上涉及多个地块、多个权利主体、公共设施补短板、片区功能重塑、经营性与公益性资源平衡、历史风貌整体保护或者区域交通、市政系统调整，就不宜简单适用本条作为单独项目推进，而应回到更新片区路径，通过片区策划方案统筹资源、权利和实施时序。

再次，要准确理解“物业权利人或者其委托的实施主体”。本条并没有降低第十八条关于实施主体确定的要求。单一物业权利人项目，可以由权利人自行组织或者委托实施主体；多个物业权利人项目，仍应当通过协商一致或者依法表决形成有效委托基础。实务中尤其要避免“先找实施主体、再反推权利人同意”的做法。

还应区分本条中的“经区人民政府同意”和第二十条中的“批准后实施”。前者主要是对未纳入更新片区项目申报纳入全市城市更新年度计划的确认；后者则是项目实施方案经物业权利人同意或者依法表决后，由区人民政府或者其授权机构作出的实施方案批准。二者功能不同，不能相互替代。

六、政策法规衔接

本条与国家关于产权所有人自主更新、市场主体参与和项目化实施的政策导向相衔接。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出：“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。”该文件进一步明确：“鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，更好发挥国有资本带动作用。引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新。”本条规定由物业权利人或者其委托的实施主体编制城市更新项目实施方案，为未纳入更新片区但具备更新条件的存量对象提供项目实施入口，与上述政策要求相衔接。

《住房城乡建设部办公厅关于印发城市更新规划编制导则的通知》（建办科〔2025〕46号）提出，“指导各地制定实施城市更新专项规划，建立完善‘专项规划—片区策划—项目实施方案’的规划实施体系”，主要说明项目实施方案在城市更新实施体系中的基础地位；本条则是在“以更新片区实施为主”的制度框架下，对未纳入更新片区项目如何直接进入项目实施方案和年度计划程序作出补充规定。

在武汉本地政策层面，《关于印发支持城市更新的若干政策措施（第一批）的通知》（武住更发〔2026〕4号）第十一条将“采取自主更新方式实施的危旧房改造项目”纳入可以按规定享受行政事业性收费和政府性基金减免、相应补助的范围；第十四条支持物业权利人依规提取住房公积金或者利用公积金贷款用于危旧房改造。上述政策与本条中物业权利人或者其委托的实施主体推进未纳入更新片区项目的路径具有衔接意义。能否具体享受补助、减免或者公积金支持，仍需回到相应政策规定的具体条件中判断。

从条例内部衔接看，本条与第二条、第十三条、第十四条、第十八条、第十九条和第二十条关系最为密切。第二条提供广义存量更新对象的范围基础，第十四条确立片区实施为主，本条提供未纳入更新片区项目的补充路径；第十八条解决实施主体确定，第十九条规定项目实施方案编制，第二十条规定方案批准、手续办理和实施责任，第十三条则通过年度计划将此类项目纳入实施安排和政策适用体系。

七、制度逻辑

本条在条例实施结构中的作用，是在“以更新片区实施为主”之外，为相对独立、权利基础较清晰、实施条件较成熟的项目保留单独进入城市更新程序的路径。

第二十条以前，条例已经搭建了城市更新从片区到项目的一般实施链条。第二十一条则开始处理具体情形中的补充路径。未纳入更新片区的项目，仍须由物业权利人或者其委托的实施主体编制项目实施方案，经区城市更新主管部门审查、区人民政府同意并纳入年度计划后，按照第二十条规定实施。

因此，第二十一条的核心价值在于：既避免所有项目都机械进入片区策划程序，也防止单独项目脱离年度计划、权利人程序、行政审查和法定手续约束。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于城市更新衔接征收制度的原则性条款。

从体系上看，第二十一条以前主要解决城市更新项目如何进入实施程序的问题；本条开始进入城市更新中的权利处理问题。城市更新通常应当通过协商、自主更新、市场化归集、项目实施方案同意或者依法表决等方式推进，但在确因公共利益需要、且确有征收必要的情形下，仍需与法定征收制度衔接。

需要注意的是，本条只是确认城市更新在特定条件下可以依法衔接征收制度；至于市场化归集达到何种比例、少数未签约权利人如何处理等具体程序问题，应当放到后续专门条款中理解。本条本身并不解决签约比例、调解程序或者未签约房屋征收问题。

二、条文拆解

本条的关键词有三个：公共利益、确需征收、依法征收。

首先，征收必须基于公共利益。城市更新本身并不当然等同于公共利益。城市更新项目可能包含公共服务设施完善、公共安全隐患治理、基础设施补短板、危旧房改造、城中村改造等公共利益内容，也可能同时包含产业导入、经营性空间开发、资产盘活等市场化内容。只有其中符合法律、行政法规规定的公共利益需要的事项，才可能进入征收制度。

其次，征收必须具有必要性。本条使用“确需征收”，说明征收不是城市更新的一般工具，也不是解决协商困难的一般手段。对于能够通过协商、自主更新、市场化交易、权益归集、协议转让等方式解决的事项，不宜直接进入征收程序。征收作为对财产权影响最强的公权力行为，应当具有补充性和最后性。

再次，本条同时列明“国有土地上房屋”和“集体土地”。这与城市更新的对象范围有关。根据第二条，城中村更新改造属于城市更新的重要内容，而城中村改造往往涉及集体土地、集体经济组织和村民权益。因此，本条同时写入两类征收对象，正是为了覆盖城市更新中两种不同权利基础：国有土地上房屋征收主要衔接国有土地上房屋征收与补偿制度；集体土地征收则主要衔接土地管理法及集体土地征收补偿安置制度。二者都可能服务于城市更新，但适用的法律依据、程序要求和补偿安置规则不同，不能相互替代。

三、立法目的

本条的立法目的，在于为城市更新中确需征收的情形设置合法衔接口。

武汉城市更新强调“留改拆建控”并举，并不以征收拆除作为主要推进方式。但是，在危房集中、基础设施落后、公共设施补短板、公共安全隐患治理、城中村改造、低效用地再开发等场景中，确实可能存在单纯依靠市场协商难以实现公共利益目标的情况。本条即是在此类情形下，为城市更新与国有土地上房屋征收、集体土地征收制度之间建立衔接。

同时，本条的表达也具有明显限制功能。它不是规定“城市更新需要征收的，可以征收”，而是以“因公共利益的需要”和“确需征收”作为前置条件，强调征收只能在法定目的、法定条件和法定程序下进行。

四、实务适用

本条在实务中要防止把城市更新泛化为征收理由。城市更新可以成为征收发生的背景，但不能替代公共利益判断。项目是否属于公共利益，仍应回到《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》等上位法规定中判断。

同时，城中村改造中的集体土地问题应特别注意。第二条已经将城中村更新改造纳入城市更新范围，本条写入“集体土地”，正是为了回应这一类项目的现实需要。但城中村改造并不因被纳入城市更新，就当然可以征收集体土地；是否征收、如何征收，仍应当依照土地管理法及武汉市集体土地征收补偿安置规则办理。

五、政策法规衔接

本条首先与《国有土地上房屋征收与补偿条例》相衔接。该条例第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有列明情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，其中包括“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。该条例第九条还要求，“确需征收房屋的建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设、旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”

在武汉本地层面，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十条同样规定，“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由区人民政府作出房屋征收决定”，并列明基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设、危房集中和基础设施落后地段旧城区改建等情形。该规定与本条“由区人民政府依法进行征收”的表述直接对应。

本条同时与《中华人民共和国土地管理法》关于集体土地征收的规定相衔接。该法第四十五条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收”，其列明情形包括基础设施建设、公共事业、保障性安居工程建设，以及在城镇建设用地范围内经省级以上人民政府批准、由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地等。该条还要求相关建设活动，“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”等要求。

在武汉本地集体土地征收制度中，《武汉市集体土地征收补偿安置办法》第一条明确其目的在于规范本市集体土地征收补偿安置行为，保障被征收土地所有权人、使用权人的合法权益；第二条规定适用于本市行政区域内集体土地征收补偿安置，以及集体土地上房屋、其他地上附着物和青苗等补偿；第三条规定市人民政府统一领导全市集体土地征收补偿安置工作，区人民政府负责组织实施辖区内集体土地征收补偿安置工作。

从条例内部衔接看，本条与第二条、第十四条至第二十一条以及后续市场化权益归集、危旧房更新改造、城中村改造等条款相联系。第二条提供城市更新对象范围，其中包括城中村；第十四条至第二十一条提供城市更新的一般实施路径；本条则确认，在这些路径之外，确因公共利益需要并确有征收必要时，应当回到法定征收制度处理。

六、制度逻辑

本条为城市更新中可能发生的强制性权利变动划定边界。城市更新通常应通过协商、自主更新、市场化归集和项目实施程序推进；只有基于公共利益且确有必要时，才可以依法衔接国有土地上房屋征收或者集体土地征收制度。

因此，第二十二条的核心价值在于：防止以城市更新名义泛化征收，同时为公共利益确需征收的情形保留法定通道。征收能否适用，应回到公共利益、必要性和法定程序三项条件判断。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于市场化归集房产权益及其衔接机制的条款。从体系上看，第二十二条只是原则性规定城市更新确因公共利益需要、确需征收国有土地上房屋或者集体土地的，由区人民政府依法征收；本条则进一步处理市场化归集中的具体情形，即在已经采取市场化方式归集房产权益、且签约比例达到较高程度后，如何处理少数未签约物业权利人的问题。

因此，本条不是一般性的征收条款，也不是简单的“多数决”条款，而是市场化归集、充分协商、政府调解和依法征收之间的衔接规则。其核心在于：市场化归集是基础，百分之九十以上签约比例是门槛，充分协商和政府调解是前置程序，公共利益和确需征收是实质条件，依法征收是最后衔接路径。

二、条文拆解

本条第一款规定的是市场化归集的基本方式。统筹主体、实施主体可以按照有关规定，通过房屋买卖、股权合作、协议转让等方式，对不同物业权利人的房产权益进行市场化归集。

这里的“市场化归集”，首先强调的是协议基础和市场机制。统筹主体、实施主体并不因组织了城市更新的相关工作，就当然取得他人的房产权益；房屋买卖、股权合作、协议转让等方式，都应当建立在物业权利人自愿、平等协商和合法交易基础之上。市场化归集不是行政强制，也不是征收程序的替代品。

本款使用的是“房产权益”，而不是单纯的“房屋所有权”，这一表述具有一定开放性。城市更新中被归集的对象，可能包括已经登记的房屋所有权，也可能包括依法取得但尚未登记的不动产权益、房屋使用的收益权、经营权益、合作开发权益、股权合作权益等与房产相关的权益形态。本条例第五十六条对“物业权利人”的定义也包括“合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人”，说明条例并未将城市更新中的权利基础机械限制为已登记所有权。

进一步分析，虽然“房产权益”可以广义理解，但并不意味着任何事实占有、违法建设或者权属不清状态都可以直接作为稳定资产进行归集。换言之，条例为了适应城市更新复杂权利状态，使用了较宽的“房产权益”概念；但项目融资和长期运营又会倒逼权利清晰化、登记规范化和收益稳定化。

本条第二款规定的是市场化归集后的衔接机制。这里应当特别注意，“百分之九十以上”的适用前提是“采取前款方式归集房产权益”。也就是说，本款不是规定所有城市更新项目只要物业权利人同意比例达到百分之九十，就可以申请政府调解或者进入征收衔接；而是只有在统筹主体、实施主体已经通过房屋买卖、股权合作、协议转让等市场化方式推进房产权益归集的前提下，才讨论城市更新项目范围内物业权利人签约比例是否达到百分之九十以上。

因此，百分之九十不是一般更新意愿比例，也不是项目实施方案表决比例，而是市场化归集阶段的签约比例。即使达到该比例，也仍然不能直接启动征收，还必须经过统筹主体或者实施主体与未签约物业权利人的充分协商；协商不成的，可以申请区人民政府调解；调解不成，并且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益、确需征收房屋的，才可能依法进入征收程序。

本条还规定，市场化归集的具体办法由市人民政府制定。这说明本条只是确立市场化归集的基本制度框架，至于归集主体条件、签约比例计算口径、签约真实性审查、协议文本规范、资金监管、未达比例后的处理、争议化解机制等具体问题，仍需要后续配套规则进一步细化。

三、立法目的

本条的立法目的，在于解决城市更新中多物业权利人项目的权益归集难题，同时为少数未签约问题设置审慎的公法衔接机制。

城市更新发生在既有建成空间和既有权利关系之上，尤其在危旧房更新、老旧街区改造、保留建筑活化、老旧厂区更新、低效用地再开发等项目中，经常存在多权利人、多产权形态、多历史遗留问题并存的情况。如果不能归集必要的房产权益，项目实施主体就难以统一开展方案编制、融资、建设、改造、运营和产权办理。

但另一方面，城市更新不能简单依靠行政强制推进。市场化归集制度的核心，是先通过房屋买卖、股权合作、协议转让等方式形成权利人自愿参与和市场主体参与的基础。只有在已经采取市场化方式、绝大多数物业权利人已经签约、少数未签约经充分协商和政府调解仍无法解决，并且项目确实涉及法律、行政法规规定的公共利益、确需征收时，才可能依法转入征收程序。

因此，本条实际上在市场机制和公共权力之间设置了一道转换门槛：市场化归集是原则，充分协商和政府调解是必要过渡，依法征收是严格受限的补充路径。

四、立法演进

本条在立法过程中发生了重要调整。正式文本删除了草案三审稿第二十三条第三款：“采取市场化方式归集房产权益的，应当在项目实施方案确定的时限内完成；逾期未达到前款规定比例的，按照项目实施方案确定的方式处理；项目实施方案未确定处理方式的，应当将项目实施方案重新报请审查和批准。”这一删除说明，正式文本没有在条例层面直接规定市场化归集未按期达到比例后的统一处理后果。市场化归集涉及项目类型、协议履行、融资安排、权利状态、实施时序等复杂问题，如果在条例中作过细、过硬的统一规定，可能难以适应不同项目。

五、部分外地立法经验

从外地立法看，高比例签约后少数未签约权利人如何处理，是城市更新立法中的重要问题。北京、深圳等地均设置了类似的“高比例签约—调解—依法征收”机制。

《北京市城市更新条例》第二十八条规定：“城市更新过程中，需要对私有房屋进行腾退的，实施主体可以采取产权调换、提供租赁房源或者货币补偿等方式进行协商。”还规定，“城市更新项目范围内物业权利人腾退协议签约比例达到百分之九十五以上的，实施主体与未签约物业权利人可以向区人民政府申请调解。调解不成且项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益，确需征收房屋的，区人民政府可以依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等有关法律法规规定对未签约的房屋实施房屋征。”  

《深圳经济特区城市更新条例》则采用更细的比例和类型区分。其第三十六条规定：“旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。”“城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。” 

与北京、深圳相比，武汉本条的特点在于：第一，签约比例设定为百分之九十以上；第二，前提不是一般腾退协议或者搬迁补偿协议，而是“采取前款方式归集房产权益”；第三，归集方式表述为房屋买卖、股权合作、协议转让等市场化方式，体现出对不同存量资产和不同权利结构的适应性；第四，仍然保留充分协商、区政府调解、公共利益判断和确需征收等限制条件，避免市场化归集直接滑向行政强制。

上述地方经验共同说明，高比例签约后的征收衔接机制，本质上不是多数人对少数人的简单压制，而是为防止少数权利僵局长期阻滞具有公共利益属性的城市更新项目，在严格条件下设置的补充性公法路径。

六、实务适用

本条在实务中首先要准确理解百分之九十签约比例的适用前提。只有“采取前款方式归集房产权益”，才进入签约比例判断。换言之，本条第二款所称百分之九十，是市场化归集阶段的签约比例，不是一般更新意愿比例，也不是项目实施方案同意或者表决比例。实务中不能将第二十条、第二十一条中的项目实施方案同意、表决机制，与本条市场化归集中的签约比例混同。

第二，百分之九十不是进入征收程序的充分条件。签约比例达到百分之九十以上，只是申请政府调解和进一步判断的前提之一。仍需经过充分协商、区人民政府调解，且调解不成后，还必须满足项目实施涉及法律、行政法规规定的公共利益、确需征收房屋等条件，才能依法进入征收衔接程序。

第三，应当重视签约比例的计算口径。本条使用的是“城市更新项目范围内物业权利人签约比例”，而没有同时规定面积比例、专有部分比例或者房屋价值比例。实务中应特别注意物业权利人的范围、共有权利人如何计数、同一权利人拥有多处物业如何计算、单位权利人与自然人权利人如何处理等问题。不能简单用面积比例替代物业权利人比例，也不能通过关联主体、虚假签约或者重复计算人为制造“百分之九十”。

第四，要妥善处理未经登记建筑和权属不清建筑。对于合法建造或者依法取得但尚未办理登记的不动产，条例已经将相关单位和个人纳入“物业权利人”范围；但对于未经登记建筑，仍应先区分形成原因、合法性状态和是否具备补办登记或者纳入城市更新处置程序的条件。属于合法建造但因历史原因未登记的，应当依法补充权属证明、规划建设手续、安全和消防认定等材料；属于规划保留建筑、历史风貌保护建筑等特殊对象的，可以依据武汉市关于保留建筑不动产登记的政策分类办理；属于违法建设或者依法应当拆除的，不宜作为市场化归集和后续融资运营的稳定资产基础。

第五，要注意归集权益与后期运营、融资、资产证券化之间的关系。从项目实施角度看，归集使用权、经营权、收益权或者合作权益，可能足以支持改造建设或者统一运营；但从资产证券化和长期融资角度看，基础资产通常需要具备稳定权利来源、明确收益安排和可持续运营能力。如果市场化归集结果只是松散合作意向、短期租赁关系或者权属未确认的事实占有状态，虽然可能有助于项目前期推进，但未必能够支撑后续融资、证券化或者长期运营安排。

第六，要特别审慎处理剩余未签约房屋的空间形态问题。签约比例达到百分之九十以上，并不意味着剩余未签约房屋在空间上必然集中成片。实践中，未签约房屋可能呈点状分布，甚至可能只是一栋建筑中的个别楼层、个别单元。此时，是否“确需征收”应作更严格的必要性审查。只有在未签约房屋的存在实质影响公共安全、结构安全、消防安全、公共设施建设、整体改造不可分割实施等公共利益事项实现时，才可能具备征收必要性。如果只是影响项目整体招商、资产包装、收益平衡或者运营效率，则不宜当然作为征收理由。

对于点状、夹层、部分楼层未签约等复杂情形，区人民政府作出征收决定时，应当明确未签约房屋的具体坐落、权属状态、建筑面积、用途、征收原因和补偿安排，并通过规划、房屋安全、消防、结构或者实施可行性论证说明征收必要性。

七、政策法规衔接

本条与国家关于市场化、多元化推进城市更新的政策导向相衔接。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出：“建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”，并明确“鼓励产权所有人自主更新，支持企业盘活闲置低效存量资产，更好发挥国有资本带动作用。引导经营主体参与，支持多领域专业力量和服务机构参与城市更新。”本条以市场化方式归集房产权益作为第一路径，正是对市场运作、产权所有人自主更新和经营主体参与更新的制度承接。

在武汉本地政策中，《关于印发支持城市更新的若干政策措施（第一批）的通知》（武住更发〔2026〕4号）第八条明确提出“支持以市场化归集方式实施更新”，并规定“涉及通过转让、置换等方式归集产权的，可灵活采用不同登记类型提供服务”。该规定直接回应了本条第一款中通过房屋买卖、股权合作、协议转让等方式归集房产权益后的登记服务问题。

《关于做好城市更新中保留建筑不动产登记的若干意见（试行）》（武自然资发〔2024〕6号）对本条具有重要衔接意义。该文件明确，其目的在于“有序推动武汉市城市更新中保留建筑的产权归集，规范保留建筑不动产登记行为，促进保留建筑功能活化及历史风貌街区改造升级”，并规定保留建筑包括通过“房屋征收、收回（收购）、房屋买卖、协议腾退、资产划转、变更代管主体”实现产权归集的优秀历史建筑和其他经批准需要保留的建筑。该文件还规定，实施主体可以根据项目具体情况，通过房屋征收、收回收购、房屋买卖、协议腾退、资产划转、变更代管主体等方式归集产权，并由不动产登记机构依据实施主体申请及更新方式分类办理登记。

上述本地政策说明，市场化归集并不止于签订协议。对于保留建筑、历史风貌区、老旧街区等权属复杂项目，归集结果还需要通过注销登记、转移登记、首次登记、变更登记、规划设计条件、土地供应、竣工验收或者安全认定等程序，转化为稳定、可识别、可运营的资产权利。

从条例内部衔接看，本条与第十八条、第二十条、第二十二条、第二十四条、第五十条和第五十六条均有关联。第十八条解决实施主体问题，第二十条解决项目实施方案批准和手续办理问题，第二十二条确认确因公共利益需要、确需征收时依法征收，本条则在市场化归集达到较高比例但仍存在少数未签约时，建立协商、调解和依法征收的衔接机制。第二十四条关于国有建设用地配置方式的规定，会影响权益归集后项目用地如何配置；第五十条关于全生命周期管理和土地使用权出让合同管理要求的规定，则提示市场化归集后的资产运营、物业持有和转让等事项仍需纳入后续监管；第五十六条关于物业权利人的定义，则为未登记但合法取得的不动产权益参与市场化归集提供了概念基础。

八、制度逻辑

本条建立的是市场化权益归集与依法征收之间的衔接机制。市场化归集以物业权利人自愿协商为基础，不能因城市更新需要而当然取得他人房产权益；归集完成后，还需要通过登记、权属确认和收益安排等方式形成可实施、可运营的资产基础。

因此，第二十三条的核心价值在于：在坚持市场化归集和协商优先的基础上，为少数未签约问题设置有限、审慎、依法的解决路径，避免市场化归集直接滑向行政强制。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于城市更新项目国有建设用地配置方式的条款。从政策背景看，本条体现了自然资源要素保障从“增量供地保障”向“存量盘活保障、复合利用保障和精准配置保障”转变。城市更新主要发生在存量建成空间，其土地需求并不只是新增建设用地需求，还包括原土地权利调整、存量土地再开发、既有房产资源再利用、低效用地盘活和公共设施补短板。因此，本条不是土地供应自由化条款，而是在法定土地制度内，为城市更新提供与存量更新特点相适应的土地要素配置工具。

二、条文拆解

本条明确城市更新项目涉及国有建设用地时，可以依法采取多种配置方式。“租赁、出让、作价出资或者入股”属于国有土地有偿使用方式。

其中，租赁是区别于一次性出让的土地有偿使用方式，可以降低一次性用地成本，并服务于存量空间过渡利用、产业培育或者弹性用地安排。应当结合项目用途、融资结构、运营期限、土地权能和具体政策条件判断，不宜简单概括为某类城市更新项目当然“更适合”租赁；作价出资或者入股虽然也是法定有偿使用方式，但适用必须审慎，不能简单理解为城市更新项目可以普遍“以地入股”。 《自然资源部办公厅关于印发〈产业用地政策实施工作指引（2019年版）〉的通知》明确在支持以土地使用权作价出资或者入股方式的同时，要求办理该类供地时，应提请本级人民政府授权特定机构履行出资人职责。这说明，作价出资或者入股不是一般经营性开发供地工具，更不能替代土地供应、国资监管和地方政府债务监管程序；还需明确，划拨主要适用于目录规定的公共性、公益性或者特定法定用途，由《划拨用地目录》明确约束，并非城市更新项目降低成本的普遍手段。 

本条针对协议方式办理用地手续的关键限制是“符合国家有关规定”。《协议出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》都有明确规定，因此，本条第二句只是为符合规定的城市更新项目保留协议办理用地手续的可能，并不意味着所有城市更新项目均可协议供地。对于经营性用地、存在两个以上意向用地者或者法律法规要求公开出让的，仍应依法适用招标、拍卖、挂牌等公开竞争方式。 

三、立法目的

本条的立法目的，在于为城市更新项目提供多元化、差异化的国有建设用地配置工具。城市更新面对的是存量建成空间，项目中可能同时存在原划拨土地、原出让土地、低效工业用地、老旧厂区、保留建筑、边角地、夹心地、插花地、公共设施用地和经营性空间。如果只依赖单一出让或者单一划拨方式，很多项目会因为权属复杂、成本过高、公益性与经营性内容交织、项目收益不确定而难以推进。

本条通过租赁、出让、作价出资或者入股、划拨以及符合条件时协议办理用地手续等方式，为不同类型城市更新项目提供土地配置工具。公益性项目可以依法划拨，经营性项目可以依法出让，符合条件的存量用地处置可以协议办理，存量空间过渡利用和产业用地弹性供应可以在专项政策框架下研究租赁等方式；国有土地资产参与特定项目的，则需要依法审慎研究作价出资或者入股。

四、立法演进

在草案三审稿中，城市更新项目涉及的国有建设用地可以依法采取“租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股”等有偿使用方式或者划拨方式配置。但是正式文本删除了“先租后让”，最终表述为“租赁、出让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置”。这并非是对“先租后让”方式的禁止。

从概念上看，“先租后让”并非《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条列明的独立国有土地有偿使用方式，而是由“先租赁、后出让”组成的供地安排或者供应模式。武汉本地《武汉市工业用地长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让操作细则》（武自然资建规〔2025〕1号）也将“先租后让”定义为“先以租赁方式提供用地，土地使用权人在租赁期间开发、利用、经营土地达到约定条件后，可申请将租赁土地转为出让土地的供应方式”。 

因此，删除“先租后让”，更多体现为条文表述的规范化和收束化，即本条仅列明法定有偿使用方式本身，而不再把由租赁和出让组合形成的供应模式与租赁、出让、作价出资或者入股并列。

五、实务适用

第一，要明确协议方式不是城市更新项目的默认供地方式。只有符合国家和武汉本地关于协议出让、存量用地处置、划拨土地补办出让、过渡期满办理有偿使用手续等规定时，才可以采用协议方式。对于经营性用地、存在两个以上意向用地者或者法律法规明确要求公开出让的，仍应依法招标、拍卖、挂牌。

第二，划拨仍然需要符合《划拨用地目录》及相关审批要求。城市更新项目中的基础设施、公共服务设施、公共安全设施等，符合条件的可以依法划拨；但如果项目实际具有经营性用途，或者后续发生转让、出租、抵押、改变用途等导致不再符合划拨条件的，应当依法转为有偿使用或者补办相关手续。

第三，租赁方式并非适用于所有城市更新项目，应结合租赁期限、权能稳定性、融资结构和退出安排审慎判断。租赁可以用于部分存量土地过渡利用、产业用地弹性供应或者降低一次性用地成本，但租赁期限、权能稳定性、抵押融资能力和资产证券化适配性均有限。对于需要长期运营、抵押融资、发行REITs或者资产证券化的城市更新项目，应当提前评估租赁土地权利是否能够支撑融资结构、收益期限和退出安排。 

最后，作价出资或者入股应从严适用。该方式必须有明确政策依据和监管安排，依法履行土地资产评估、审批决策、出资人职责、国资监管、收益分配和退出机制等程序。更重要的是，不得以城市更新为名，将储备土地、拟储备土地或者政府收回、收购、征收的土地直接注入融资平台公司、国有企业或者其他企事业单位用于融资，也不得借作价出资或者入股变相新增地方政府隐性债务。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）、《自然资源部办公厅关于进一步规范储备土地抵押融资加快批而未供土地处置有关问题的通知》（自然资办发〔2019〕3号）等相关要求仍具有约束力。

六、政策法规衔接

本条首先与国家土地有偿使用制度相衔接。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十七条规定“建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得；但是，法律、行政法规规定可以以划拨方式取得的除外。国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”是本条列举国有建设用地有偿使用方式的直接上位依据。

在城市更新专项政策层面，《自然资源部办公厅关于印发〈支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）〉的通知》（自然资办发〔2023〕47号）提出：“原划拨土地使用权人申请办理协议出让，划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可采用协议出让方式办理出让手续”，但同时排除“《国有建设用地划拨决定书》、法律、法规、行政规定等明确应当收回国有建设用地使用权重新公开出让”的情形。该文件还提出：“以租赁方式取得土地的非商品住宅类更新项目，在租赁期内依法依规完成更新改造的，可在租赁期满后依法以协议出让方式取得土地。”这直接回应了本条中的“租赁”“协议方式”和“符合国家有关规定”。

《自然资源部 住房城乡建设部关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号）提出：“利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。”该文件还明确：“过渡期满办理土地有偿使用手续的，可采取租赁或协议出让方式。”同一文件还提出，可结合新产业、新业态发展需求，制定土地混合开发和空间复合利用正面清单和管控要求；城市更新项目实施中，符合正面清单的，即视为符合详细规划。上述规定说明，城市更新中的土地要素保障并不总是立即重新供地，而可能先通过过渡期政策保持用地主体和规划条件相对稳定，待过渡期满后再依法办理租赁或者协议出让手续。

近年自然资源要素保障政策也为本条提供更大的制度背景。《自然资源部、国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）提出：“项目跟着规划走、要素跟着项目走”，并要求统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。该文件还提出：“各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”，并明确“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”；城中村改造中涉及边角地、夹心地、插花地等零星土地，以及保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可以办理新增用地审批和供应。这些政策说明，本条应放在“盘活存量、控制增量、保障民生、服务内涵式发展”的要素保障框架中理解，而不能简单理解为城市更新项目新增供地便利化。

在武汉本地政策中，《武汉市工业用地长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让操作细则》（武自然资建规〔2025〕1号）为工业用地租赁和先租后让提供本地专项依据。该细则提出，制定目的在于“加强和改进国有工业用地的供应管理，推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重”；并规定“长期租赁期限一般不低于5年，不超过20年”，以及“先租后让”的具体含义和转出让条件。该细则属于工业用地专项政策，不能用来说明本条明文包含先租后让，但可以说明城市更新中涉及工业用地、产业用地时，仍可能存在租赁、先租后让、租让结合、弹性年期出让等专项工具。

《市人民政府关于推进自然资源节约集约高效利用的意见》（武政规〔2021〕10号）对协议出让、公开出让、租赁、作价出资或者入股、划拨等问题均有细化规定。该意见的实施细则规定，用于工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性建设的储备土地和新增建设用地、进行商品住宅建设的存量土地、有两个及以上意向用地者的土地等，必须以招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式出让；同时规定，国家没有明确要求招拍挂的，原划拨、租赁用地项目符合规划且不改变原土地用途、使用强度等现状条件补办出让，土地储备机构因旧城旧厂改造征收需要依法建设产权调换房，依照土地收回补偿协议需要提供土地补偿，符合划拨条件但建设单位申请有偿使用，相邻地块难以独立利用等情形，可以采取协议方式出让土地。

八、制度逻辑

本条为城市更新项目涉及国有建设用地时提供多元土地配置工具。租赁、出让、作价出资或者入股、划拨以及符合条件时的协议办理，可以适应不同项目类型、权利基础和实施模式。

但这些工具均受“依法”和“符合国家有关规定”约束，不能突破国土空间规划、用途管制、公开出让规则、划拨目录、国有资产监管和地方政府债务监管边界。涉及公共要素配置、产业绩效、节能环保、土地使用年限和退出等事项的，还应与第五十条规定的全生命周期管理衔接。

因此，第二十四条的核心价值在于：在法定土地供应秩序内，为城市更新提供差异化土地要素保障，而不是赋予城市更新项目脱离土地管理规则的特殊通道。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于危旧房更新改造的条款，其核心在于：危旧房更新改造首先是安全治理和居住改善问题，并不等同于征收、拆除和重建。条例同时列明“加固、改建、重建”，说明危旧房改造应当分类实施。征收、拆除不再是危旧房改造的当然主流路径，而只是在特定条件下依法适用的方式。

从体系上看，本条直接回应第二条的城市更新内容，也与第三条“统筹发展和安全”、第十三条年度计划优先考虑存在安全隐患和居住环境差区域的规定相衔接。本条的重点不是另设一套完整实施程序，而是为危旧房这一类安全和民生属性突出的更新对象，确立分类改造、风貌保护和合作化改造的基本方向。

二、条文拆解

本条第一款的“加固、改建、重建”，不是实施主体任意选择的三种菜单，而应当根据房屋安全鉴定结果、结构状况、修缮保留价值、规划条件、历史文化保护要求和居民意愿分类适用。危旧房更新改造并不等同于拆除重建。对于仍有保留和修缮价值的房屋，可以通过结构加固、抗震加固、消防改造、功能完善等方式消除安全风险、改善居住条件；对于功能严重不足但具备改造条件的，可以通过改建改善成套性、适用性和配套条件；对于经鉴定安全风险严重、无修缮保留价值或者确需整体更新的，才可能进入重建路径。

本条第二款重点在于平衡居住安全改善与历史风貌保护。历史文化街区、历史风貌区、优秀历史建筑周边区域往往具有空间尺度、街巷肌理、建筑风貌和历史环境的保护要求，即便存在危旧房问题，也不宜简单通过大拆大建解决。腾退外迁是一种较为柔性的路径，可以在改善居民居住条件的同时，降低对历史风貌本体和街区肌理的破坏。

本条第三款规定的合作化改造不同于单纯政府征收，也不同于普通房地产开发。其基本方向是以居民或者物业权利人改善居住条件为基础，在政府政策支持下，引入专业主体、市场主体和金融资源，通过共同决策、合作改造和利益平衡推进危旧房改造。

三、立法目的

本条的立法目的，在于解决危旧房更新改造中安全治理、居住改善、历史风貌保护和资金平衡之间的复合问题。

危旧房不同于一般老旧小区。老旧小区改造更多强调基础设施完善、公共服务设施补足、环境品质提升和长效管理；危旧房则首先涉及房屋结构安全、居住安全和基本生活条件，部分还叠加不成套、不配套、不完善等问题。因此，本条将危旧房单独规定，是为了突出其安全属性和民生属性。

同时，危旧房改造也不能简单走“拆旧建新”的路径。尤其在历史文化街区等重点地区，危旧房更新往往同时涉及居民安置、历史风貌保护、街区功能延续和产业活化。本条通过“加固、改建、重建”“腾退外迁”“合作化改造”等组合表述，为不同类型危旧房提供多元工具，避免将危旧房改造等同于征收拆除或者房地产开发。

四、立法演进

草案三审稿中，重点地区与历史文化街区表述并列，且并无“加固、改造、重建等方式”的列举，表决稿中增加了“实施危旧房更新改造，应当按照有关规定以加固、改建、重建等方式进行”，并将危旧房更新改造的“新增建筑规模”相关内容调整为单独条款。同时，将草案三审稿中的相关条款调整为正式文本第二十五条。

这一调整使本条规范重心更加清晰：第二十五条主要解决危旧房更新改造的基本方式、重点地区处理方式和合作化改造方向；至于新增建筑规模等问题，则主要应放到后续保障措施和配套政策中理解。

五、部分外地立法经验

广州经验更贴近危旧房自主更新和操作程序。《广州市城镇危旧房改造实施办法（试行）》（穗建规字〔2024〕15号）第二条规定：“本办法适用于广州市行政区域范围内国有土地上危旧房的改造。”该办法第六条将危旧房改造方式区分为“维修加固”和“拆除翻建”，并规定：“在确保改善房屋安全状况及不突破生态环境底线管控要求，且周边条件允许的情况下，城镇危旧房可采取以下方式实施改造提升：（1）维修加固……；（2）拆除翻建……。”该办法第十九条还规定：“项目设计方案及实施方案经不低于90％的房屋使用安全责任人依法表决同意后，方可开展下一步工作。”广州制度的启示在于，危旧房改造不仅要明确工程方式，还要细化项目主体、居民意愿、建设单位、实施方案、协议签订、报建审批和不动产登记等完整流程。特别是其对多产权危旧房设置意愿表决和自主更新委员会等机制，对武汉危旧房合作化改造具有参考意义。

上海经验则更偏向旧住房成套改造和拆除重建。《上海市城市更新条例》对旧住房更新作了专门规定，对建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房，以及确需保留并采取成套改造方式更新的旧住房，分别设置方案、协议和签约比例等规则。上海经验提示，危旧房改造如果进入成套改造或者拆除重建层面，应当高度重视居民意愿、权利基础、签约比例和回搬安置安排。

六、实务适用

本条在实务中首先要准确识别危旧房。危旧房不是所有老旧房屋，也不是一般老旧小区的同义词。《市人民政府办公厅关于进一步推进城镇老旧小区改造工作的通知》（武政办〔2021〕69号）将老旧小区改造范围主要指向“2000年底之前建成”“失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全且居民改造意愿强烈”的老旧小区，并允许有条件的区适当将2005年底之前建成的小区纳入改造范围。由此可见，老旧小区和危旧房存在交叉，但不能混同。危旧房是否成立，仍应回到房屋安全鉴定、危险状态和治理必要性判断。

第二，危旧房识别和危险状态判断，应当衔接《武汉市房屋安全管理条例》以及房屋安全鉴定、危险房屋治理等制度，而不宜以征收操作文件替代房屋安全认定。实务中，应通过专业鉴定明确房屋安全状况，再结合规划条件、居民意愿和实施可行性确定加固、改建或者重建方式。

第三，危旧房改造不能借“安全治理”之名大拆大建。尤其是历史文化街区等重点地区内的危旧房，应当先识别是否涉及历史文化风貌街区、优秀历史建筑、不可移动文物或者其他具有保护价值的建筑。国家政策已经明确要求防止大拆大建，历史文化保护对象更应当严格执行保护要求。

第四，腾退外迁应当理解为改善居住条件和保护历史风貌之间的柔性工具，而不是强制搬迁的替代表述。对于确实不适合在原址大规模改建、重建的历史文化街区危旧房，可以通过腾退外迁、置换、收购、修缮保护、功能活化等方式，实现居民改善居住条件与历史风貌保护之间的平衡。

第五，危旧房合作化改造要区别于征收和普通房地产开发。合作化改造的基础是居民或者原物业权利人的共同意愿，关键在于协商组织、资金平衡、承接单位选择、规划支持、还建安置和长期维护。实务中应避免把合作化改造异化为以少数主体推动多数居民被动更新，也应避免将其变成单纯追求开发收益的商业项目。

七、政策法规衔接

本条关于危旧房更新改造的规定，与国家近年来关于城市更新、防止大拆大建以及历史文化保护的政策导向形成直接衔接。

在国家城市更新总体政策层面，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出，要“稳妥推进危险住房改造，加快拆除改造D级危险住房，通过加固、改建、重建等多种方式，积极稳妥实施国有土地上C级危险住房和国有企事业单位非成套住房改造。”这一规定，与本条列举“加固、改建、重建”等分类改造方式形成直接对应，也说明国家层面已经不再将危旧房改造简单等同于拆除重建，而是强调根据房屋安全状况、保留价值和实施条件分类施策。同时，该文件进一步强调，“涉及不可移动文物、历史建筑等保护对象的，按照相关法律法规予以维护和使用，‘一屋一策’提出改造方案，严禁以危险住房名义违法违规拆除改造历史文化街区、传统村落、文物、历史建筑。”这与本条关于重点地区危旧房改造应当兼顾历史风貌保护、可以采取腾退外迁等柔性方式的制度方向形成衔接，也说明危旧房治理不能突破历史文化保护底线。

《住房城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）提出，“转变城市开发建设方式，坚持‘留改拆’并举、以保留利用提升为主”，“不大规模、成片集中拆除现状建筑”。这一要求实际上进一步明确了危旧房改造中的比例原则，即拆除重建应当建立在确无保留价值和确有安全风险基础之上，而不能将“危旧房治理”异化为以开发建设为导向的更新方式。 

武汉本地政策层面，《中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）明确提出，“推进危旧房改造，消除居住和公共建筑隐患。加强对不安全、不成套、不配套、不完善‘四不’房屋改造，动态清零D级危房、排危C级危房，消除安全隐患。”并“推行‘居民主体、政府支持、市场运作’的危旧房合作化改造模式”，该方案实际上对应了本条关于危旧房分类治理和合作化改造的制度安排，也说明武汉已经将危旧房治理纳入“五改四好”城市更新整体体系之中，而不再作为单纯的房屋排危工程单独处理。

在合作化改造层面，《关于印发支持危旧房合作化改造试点项目若干措施（试行）的通知》（武房发〔2023〕9号）进一步对合作化改造的适用条件、实施方式和政策支持进行了细化。这说明，本条中的“合作化改造”并非抽象政策概念，而是在武汉已经进入具体制度探索阶段，其核心方向在于通过居民协商、市场参与和政策支持相结合的方式，探索区别于传统征收和房地产开发的危旧房更新路径。

历史风貌保护方面，《武汉市历史文化风貌街区和优秀历史建筑保护条例》第十八条规定，“历史文化风貌街区的保护，应当保持和延续其历史风貌、传统格局、街巷肌理、空间尺度，保护与之相联系的建（构）筑物等物质形态和环境要素，维护历史文化遗产的真实性和完整性”，第二十二条进一步规定，“在历史文化街区核心保护范围内，不得进行新建、扩建活动，但新建、扩建必要的基础设施和公共服务设施除外”， 这一要求实际上说明，历史文化街区中的危旧房治理，并不当然适用“大拆大建”路径，而应当在保护要求基础上统筹居住改善、安全治理和功能更新。 

八、武汉实践情况

青山区21街坊危旧房合作化改造项目，是武汉危旧房合作化改造的代表性试点。公开报道显示，该项目是武汉市危旧房合作化改造试点中首个开工项目，采用由小区居民、产权单位发起成立“住宅合作社”，与开发企业合作，推动居民签约腾退和项目实施。

九、制度逻辑

本条将危旧房改造纳入城市更新体系，但没有将其等同于征收、拆除或者房地产开发。其基本逻辑是：以房屋安全为底线，以居住改善为目标，根据鉴定结果、修缮保留价值、规划条件、历史文化保护要求和居民意愿，分类适用加固、改建、重建等方式。

对于历史文化街区等重点地区，危旧房治理还要受到风貌保护约束，腾退外迁和合作化改造提供的是更柔性的实施路径。 

因此，第二十五条的核心价值在于：在安全治理、民生改善、风貌保护和合作共治之间建立平衡，避免危旧房改造被简单处理为拆除重建或者商业开发。

一、条文概要

本条是《武汉市城市更新条例》中关于老旧小区更新改造的条款，主要规定老旧小区更新改造的基本要求和重点内容。

从条文表述看，老旧小区更新改造的核心并不是单纯改善建筑外观或者小区形象，而是围绕居民日常生活中最直接、最现实的问题展开，包括安全风险隐患消除、停车和充电设施完善、消防和通信等基础设施补足、便民服务设施配置、公共活动空间改善以及小区环境绿化提升。

从体系上看，本条直接承接第二条关于“改造危旧房、老旧小区、城中村，提升城市居住品质”的规定，也与第三条“以人民为中心”“民生优先”“统筹发展和安全”的原则相衔接。同时，本条与第九条城市体检、第十三条年度计划、第十八条实施主体确定、第二十条项目实施方案审查批准等条款共同构成老旧小区更新改造从问题识别、居民参与到项目实施的基本制度链条。

二、条文拆解

本条首先强调“充分考虑居民意愿”。老旧小区更新改造发生在居民已经长期居住、利益关系相对稳定的既有生活空间中，改造内容往往直接影响居民出行、停车、采光、绿化、公共空间使用、施工扰民以及后续管理费用等具体利益。因此，居民意愿不是一般性的意见征集，而是老旧小区改造能否顺利推进的重要基础。这里的“充分考虑居民意愿”，应当与本条例第十八条关于实施主体确定的规定结合理解。在老旧小区更新改造中，前期可以通过走访、问卷、公示、社区议事等方式了解居民需求；但当改造事项进入共有空间利用、实施主体确定、费用分担、后续管理等涉及物业权利人共同利益的事项时，仍应当回到依法协商和依法表决的轨道上来，不能以一般性“征求意见”替代法定共同决定程序。

其次，本条提出“消除安全风险隐患”。老旧小区的安全风险通常不是单一房屋危险，而是集中体现在燃气、排水、供电、消防、通信、道路通行、电动自行车停放充电等多个方面。老旧小区改造首先要回应这些关系居民生命财产安全和基本生活秩序的问题，而不能只停留在刷墙、铺路、景观美化等表层更新。

再次，本条列明停车、车辆充电、消防、通信等基础设施。这些内容都是当前老旧小区矛盾较为集中的领域。许多老旧小区建设年代较早，原有规划没有充分考虑机动车保有量增长、电动自行车普及、通信设施升级和现代消防要求，导致停车难、充电难、消防通道不畅、飞线充电、弱电线路杂乱等问题长期存在。条例将这些内容直接写入条文，说明老旧小区更新改造已经从一般环境整治，转向对居民生活功能和安全短板的系统补足。

最后，本条规定完善便民服务设施、公共活动场地和小区环境绿化。这表明老旧小区改造并不只是“补基础设施”，还应当通过公共服务设施配置和公共空间改善，提高小区生活品质。便民服务设施回应的是居民生活服务可达性，公共活动场地回应的是老年人、儿童和邻里交往空间不足，环境绿化则关系小区整体宜居品质。三者共同体现老旧小区更新由“能住”向“好住”转变的制度方向。

三、立法目的

本条的立法目的，在于将老旧小区改造从阶段性民生工程纳入城市更新的常态化制度体系之中。

长期以来，老旧小区普遍存在基础设施老化、公共服务不足、停车充电困难、消防隐患突出、环境品质不高、后续管理薄弱等问题。这些问题单靠单项维修或者临时整治难以解决，需要通过城市更新的方式进行综合治理。本条并不是另行创设一套老旧小区改造程序，而是在前述一般性城市更新程序框架下，明确老旧小区改造应当重点回应哪些问题、优先解决哪些短板、实现何种更新目标。通过这一安排，可以防止老旧小区改造被片面理解为外立面整治、道路翻修或者环境美化，而是要求其在尊重居民需求的基础上，补齐安全和功能短板，改善居民生活条件，并为后续物业服务、居民自治和长效管理创造基础。

四、部分外地立法经验

外地立法中，北京对老旧小区综合整治改造的规定具有较强参考价值。《北京市城市更新条例》第三十二条规定：“实施老旧小区综合整治改造的，应当开展住宅楼房抗震加固和节能综合改造，整治提升小区环境，健全物业管理和物业服务费调整长效机制，改善老旧小区居住品质。经业主依法共同决定，业主共有的设施与公共空间，可以通过改建、扩建用于补充小区便民服务设施等。”该条还规定：“老旧住宅楼房加装电梯的，应当依法由业主表决确定。业主可以依法确定费用分摊、收益分配等事项。”北京经验的启示在于，老旧小区改造不仅要解决工程建设问题，还要同步处理共有空间利用、业主共同决定、物业服务费调整和加装电梯利益平衡等后续治理问题。

与北京相比，武汉第二十六条的表述更加概括，没有在本条中展开物业费调整、共有空间利用和加装电梯表决等细节。这样的立法方式有利于保持条文简洁，但在实务操作中，需要借助本条例第十八条、第二十条以及既有住宅增设电梯、物业管理、老旧小区改造等专项规则共同支撑。

五、实务适用

本条在实务中首先要处理好居民意愿与公共安全之间的关系。老旧小区改造应当充分考虑居民意愿，但这并不意味着所有事项都完全由个别居民偏好决定。对燃气管道、消防通道、排水排污、强弱电规整、电动自行车充电安全等直接关系公共安全和基本生活需求的事项，应当坚持安全底线和公共利益优先；对停车位配置、绿化调整、公共活动场地布局、便民服务设施设置等生活品质提升事项，则应通过协商、公示、方案比选和依法表决等方式形成相对稳定的共识。

第二，要避免将老旧小区改造理解为固定清单式工程。本条列举停车、车辆充电、消防、通信等内容，但并不意味着所有老旧小区都必须机械配置同样设施。不同小区的空间条件、居民结构、建成年代、周边配套和实际短板不同，改造内容应当通过城市体检、调查评估和居民意愿征询综合确定。对于小区内部空间不足、无法独立补足停车、养老、托育、便民服务等设施的，可以结合相邻小区、完整社区或者更新片区统筹配置。

第三，老旧小区改造应当同步考虑后续物业服务和设施管养。停车位、充电桩、通信设施、公共活动场地和绿化设施建成后，都存在运行维护问题。如果改造方案只解决建设投入，不安排后续管养主体、费用来源和管理规则，改造成果难以持续。实务中，改造方案应当同步考虑业主委员会、物业服务企业、社区组织、专业经营单位之间的职责分工，并结合小区条件确定市场化物业服务、居民自治或者过渡性托底管理等方式。

六、政策法规衔接

本条与国家关于城镇老旧小区改造的政策体系形成直接衔接。

国家层面，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发〔2020〕23号）明确提出：“城镇老旧小区是指城市或县城（城关镇）建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年底前建成的老旧小区。”这一规定与本条强调“充分考虑居民意愿”、完善基础设施和便民服务设施的方向一致。该文件还提出：“城镇老旧小区改造内容可分为基础类、完善类、提升类3类。”其中，基础类包括“改造提升小区内部及与小区联系的供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施，以及光纤入户、架空线规整（入地）等”；完善类包括“拆除违法建设，整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库（场）、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施”；提升类包括“改造或建设小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施”。上述内容与本条关于停车、车辆充电、消防、通信、便民服务设施和公共活动场地的规定基本对应。

在配套设施和安全隐患治理层面，《国家发展改革委、住房城乡建设部关于加强城镇老旧小区改造配套设施建设的通知》（发改投资〔2021〕1275号）明确要求：“将城镇老旧小区改造与城市更新以及排水、污水处理、燃气、电力等市政管网设施建设，养老、托育、停车等公共服务设施建设，体育彩票、福利彩票等各类专项资金支持建设的体育健身、无障碍等设施建设有机结合，统筹安排城镇老旧小区改造、防洪排涝、治污、雨水资源化利用、市政建设等工程，优化空间布局和建设时序，避免反复开挖。”该文件还要求“加强城镇老旧小区改造配套设施建设与排查处理安全隐患相结合工作”。上述规定直接支撑了本条关于消除安全风险隐患和完善停车、充电、便民服务设施的制度安排。

武汉本地政策层面，《市人民政府办公厅关于进一步推进城镇老旧小区改造工作的通知》（武政办〔2021〕69号）明确提出，坚持“以人为本、把握重点，因地制宜、精准施策，居民自愿、各方参与，保护优先、传承历史，建管并重、长效管理”的原则，进一步推进城镇老旧小区改造工作，“着力改善居住条件、生活环境和功能品质，推动建设安全健康、设施完善、管理有序的完整居住社区，让人民群众生活更方便、更舒心、更美好”。该文件同时将武汉老旧小区改造范围指向“2000年底之前建成的失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全且居民改造意愿强烈的老旧小区”，并提出“以实施基础类改造为重点”，有条件的小区推进完善类和提升类改造。该文件构成本条在武汉本地的主要政策基础之一。

在“五改四好”城市更新政策体系中，《中共武汉市委办公厅、武汉市人民政府办公厅关于印发〈武汉市实施“五改四好”加快推进高质量城市更新行动方案（2025—2027年）〉的通知》（武办文〔2025〕34号）进一步提出：“推进老旧小区改造，提升居民居住品质。加快小区燃气管道等老化管线更新，整治楼栋内走道、排风烟道、通风井道等，消除安全隐患。整治老旧小区及周边环境，完善停车、充电、消防、通信等基础设施，增设公共服务设施”，该表述与本条条文内容高度一致，说明第二十六条实际上是对武汉“五改四好”行动方案中老旧小区改造要求的法规化承接。

七、武汉实践情况

汉阳区知音东苑老旧小区改造具有较强代表性。该项目围绕停车、公共活动空间、社区服务和内部交通组织等问题进行综合更新，通过补充公共服务空间、优化停车设施和提升环境品质，体现了老旧小区改造从单纯环境整治向社区功能完善转变的方向。对于本条而言，该类实践的意义不在于复制具体工程做法，而在于说明老旧小区改造应当从居民真实需求出发，在有限空间中统筹安全、便利、公共活动和后续管理。

八、制度逻辑

本条将老旧小区改造纳入城市更新体系中的基层生活单元更新。其制度重点在于，以居民意愿为基础，以安全风险隐患消除为底线，围绕停车、充电、消防、通信、便民服务、公共活动场地和绿化等具体短板改善居住条件。 

老旧小区空间有限，部分设施补短板需要结合完整社区、十五分钟生活圈、更新片区策划和周边公共服务设施统筹安排。改造成果能否持续，还取决于依法表决、施工管理、物业服务和长效维护机制。

因此，第二十六条的核心价值在于：防止老旧小区改造停留在外观整治和短期工程层面，推动其转向安全、功能、服务和治理同步改善。

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