作者▎胡胜泉
图片来源▎Ai制作
《武汉市城市更新条例》将于2026年6月1日起施行。本文系作者基于公开的条例文本及相关政策文件所作的学习性、研究性解读。非官方释义，也不代表立法机关、行政机关或者任何官方机构意见，请勿作官方解释理解。如本文理解、表述与官方解释、正式文件或者主管部门实际执行口径不一致，应以官方解释、正式文件和实际解读为准。
本系列文章拟对条例五十七个条文逐条展开较为系统、完整的解读，由于解读篇幅较长，计划陆续发布。
“做好城市更新工作，关键是城市要落实好主体责任，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局”
——住房城乡建设部副部长秦海翔
在国新办新闻发布会上的讲话
第五章 监督管理
第五十条 本市对城市更新项目实行全生命周期管理。
城市更新项目的公共要素配置、节能环保、土地使用年限和退出等管理要求，应当纳入土地使用权出让合同。
市、区人民政府有关部门应当将城市更新项目土地使用权出让合同和其他相关合同明确的管理要求以及履约情况纳入城市更新信息系统，通过信息共享、协同监管，实现项目的全生命周期管理。
一、条文概要
本条主要规定城市更新项目的全生命周期管理。其重点不在项目如何申报、审批或者建设，而在于项目进入实施后，如何通过合同约定、履约记录和信息系统进行持续监管。本条是前文项目实施制度与后续监督管理制度之间的衔接条款，其作用在于将城市更新项目的管理要求从审批和方案阶段延伸到合同履约和信息系统监管阶段。
二、条文拆解
本条第一款确立全生命周期管理原则。城市更新项目通常涉及片区策划、实施方案、土地供应、建设改造、运营管理和退出安排等多个阶段，监管不能只停留在前期审批和建设环节。
第二款规定合同化管理。公共要素配置、节能环保、土地使用年限和退出等事项，往往需要在项目后续建设、运营和使用过程中持续落实。将这些要求纳入土地使用权出让合同，意味着相关内容可以转化为明确的履约义务，而不是停留在项目方案或者政策性要求中。
第三款规定信息化协同监管。土地使用权出让合同和其他相关合同中的管理要求及履约情况，应纳入城市更新信息系统。这样处理，可以把合同履行情况与部门监管衔接起来，减少项目建成后监管信息分散、履约情况难以追踪的问题。这一规定与第八条关于建立全市统一城市更新信息系统、为城市更新项目实施和全生命周期管理提供服务保障的规定相衔接。
三、立法演进
本条在立法过程中作过收敛处理。草案三审稿和表决稿曾列举产业绩效、物业持有和转让等管理要求。正式文本最终表述为“公共要素配置、节能环保、土地使用年限和退出等管理要求”。这一变化说明，正式条例没有把产业绩效、物业持有和转让等内容逐项写入第五十条，而是保留“等管理要求”的弹性空间。
四、实务适用
本条在实务中应重点把握两点。
第一，应把可持续监管要求前置到合同安排中。城市更新项目如果涉及公共设施配建、公共空间开放、节能环保要求、土地使用期限、退出安排等事项，应在土地使用权出让合同或者相关合同中明确履约内容、监管要求和违约责任。
第二，合同管理要求应当有依据。纳入土地使用权出让合同和其他相关合同的内容，应当来源于法律法规、规划条件、土地供应文件、项目实施方案或者经批准的相关管理要求。全生命周期管理不是授权主管部门任意增加项目负担，而是把已经明确的管理事项转化为可记录、可共享、可监管的履约事项。
五、政策法规衔接
国家层面，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出，城市更新工作要“坚持系统观念，尊重城市发展规律，树立全周期管理意识”。该要求与本条全生命周期管理的制度方向一致。
武汉本地政策中，《金融支持“五改四好”城市更新行动若干措施（试行）》（武金委办发〔2025〕17号）提出：“各区加强城市更新项目全生命周期资金平衡与风险管理，各项目实施主体强化资产运营、资金流管理与债务风险管控，构建市级统筹、部门联动、分级落实的工作格局。各金融机构应加强贷后管理，动态评估项目偿债能力，确保资金安全。”该规定虽然主要面向金融支持和资金风险，但其关于全生命周期资金平衡、资产运营和风险管理的要求，与本条合同履约和协同监管的思路相衔接。
第五十一条 市、区人民政府应当加强对城市更新的监督管理，可以委托第三方开展城市更新情况评估。
财政、审计、国有资产监督管理等部门应当按照各自职责，对城市更新中的财政资金、国有资源、国有资产使用情况进行监督。
国有资产监督管理部门应当依法建立健全国有企业参与城市更新的考核机制。
一、条文概要
本条是关于城市更新监督评估和资金资产监管的条款，将城市更新中涉及公共资金、国有资源、国有资产和国有企业参与的事项，纳入相应部门既有监督职责范围。
二、条文拆解
第一款规定政府监督和第三方评估。市、区人民政府是城市更新监督管理的重要主体；第三方评估则是辅助性工具，可以用于评估城市更新实施情况、项目效果、政策执行情况或者资金绩效等事项。条文使用“可以委托”，说明第三方评估不是所有项目的必经程序。
第二款规定财政、审计、国有资产监督管理等部门的监督职责。条文重点在于“按照各自职责”，即相关部门仍依照既有财政管理、审计监督、国有资产监管规则开展监督，而不是因城市更新项目属性另行改变部门职责边界。
第三款专门规定国有企业参与城市更新的考核机制。国有企业参与城市更新，可能承担投资、建设、运营、资产盘活、公共任务承接等职责。建立考核机制，目的在于使国有企业参与城市更新既服务城市更新目标，也接受国资监管要求。
第五十二条 对于违反城市更新相关规定的行为，任何单位和个人有权向城市更新、规划、建设等部门投诉、举报，有关部门应当按照有关规定进行处理。
一、条文概要
本条规定社会监督渠道和部门处理义务，并不是创设新的处罚规则，也不单独规定投诉举报的受理期限、调查程序或者处理结果，而是把城市更新违法违规行为纳入既有投诉举报和行政处理机制。
二、条文拆解
本条的投诉举报主体是“任何单位和个人”。这说明，投诉举报并不限于物业权利人、利害关系人或者项目参与主体。城市更新涉及公共空间、公共设施、规划建设、历史风貌、安全管理等公共利益事项，因此条例保留较宽的社会监督入口。
本条的投诉举报对象是“违反城市更新相关规定的行为”。这里的“相关规定”范围较宽，既可能包括违反本条例的行为，也可能包括违反规划、建设、消防、土地、历史文化保护、财政资金管理等与城市更新项目有关的规定。
本条列举的受理部门是“城市更新、规划、建设等部门”。“等部门”表明，具体由哪个部门处理，应当根据违法违规事项的性质确定。例如涉及规划许可的，由规划主管部门依法处理；涉及建设施工、安全质量的，由建设主管部门依法处理；涉及城市更新项目组织实施、方案执行或者项目管理的，由城市更新主管部门按照职责处理。
需要注意的是，本条只是设置投诉举报入口，并不意味着所有投诉举报都由城市更新主管部门统一处理。具体事项仍应根据职责分工，由城市更新、规划、建设等相应部门依法处理；投诉举报也不替代行政复议、行政诉讼、信访、行政处罚等既有程序。
第五十三条 市、区人民代表大会常务委员会通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等方式，加强对城市更新工作的监督。
一、条文概要
本条是关于人大监督的规定，主要明确市、区人民代表大会常务委员会可以通过听取和审议专项工作报告、组织执法检查等方式，对城市更新工作进行监督。
本条属于监督性、程序性条款，不直接规定城市更新项目的实施条件、审批程序或者资金支持规则。其作用在于将城市更新工作纳入地方人大常委会依法监督范围，保障条例实施和城市更新工作接受外部监督。
二、条文拆解
本条的监督主体是市、区人民代表大会常务委员会，监督对象是城市更新工作，监督方式包括听取和审议专项工作报告、组织执法检查等。
这里的监督重点不是介入具体项目审批或者替代行政机关处理个案争议，而是从条例实施、政府履职、工作推进和制度执行层面对城市更新工作进行监督。具体项目中的审批、投诉举报、违法查处等事项，仍应由有关主管部门依法处理。
第五十四条 国家机关及其工作人员在城市更新工作中有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊及其他不依法履行职责行为的，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
一、条文概要
本条主要规定国家机关及其工作人员在城市更新工作中的履职责任，针对的是国家机关及其工作人员，不是项目实施主体、市场主体、物业权利人或者施工单位。它并不创设新的处分种类或者刑事责任类型，而是明确城市更新领域中的国家机关及其工作人员，如果存在不依法履行职责的情形，应当回到处分和刑事责任规则中处理。
二、条文拆解
本条列举了滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊及其他不依法履行职责行为，并将责任对象限定为负有责任的领导人员和直接责任人员。其责任后果包括依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里的“依法”说明，本条并不单独创设处分种类或者罪名，而是与监察、公务员管理、刑事责任等既有规则衔接。
第五十五条 违反本条例，法律、法规有规定的，从其规定。本条是收束性条款，属于转致适用规定。本条没有单独设定行政处罚、民事责任或者刑事责任，也没有创设新的违法行为类型。城市更新活动可能涉及规划、建设、土地、消防、历史文化保护、财政资金、国有资产等多个领域；相关领域已有法律责任规定的，不需要本条例重复设定处罚。因此，本条的功能是衔接既有法律责任体系，而不是扩张处罚范围。
第六章 附 则
第五十六条 本条例下列用语的含义：
（一）物业权利人，是指不动产所有权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位，以及其他依法被确定的单位或者个人。
（二）更新片区，是指在城市更新中，为了便于统筹各类资源配置、平衡多方利益、优化功能布局、补齐公共服务配套、实现片区一体化更新及可持续发展而划定的城市更新相对成片连片区域，可以包括区域综合性更新项目或者多个城市更新项目。
一、条文概要
本条是附则中的术语解释条款，对“物业权利人”和“更新片区”两个概念作出统一定义。
“物业权利人”解决的是城市更新中的主体识别问题，关系到实施主体确定、项目实施方案协商、更新意愿形成、表决、权益归集等事项。“更新片区”解决的是城市更新中的空间组织问题，关系到专项规划、片区划定、统筹主体、片区策划方案和项目组合实施等制度。
本条的作用在于统一前文用语口径，避免相关概念在实施主体确定、片区策划、项目实施方案、权益归集和全生命周期管理等条款中被作不同理解。
二、条文拆解
“物业权利人”包括四类主体：一是不动产所有权人；二是合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人；三是承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位；四是其他依法被确定的单位或者个人。
这一界定比单纯的“不动产所有权人”更宽，主要是为了适应城市更新中登记权利状态、实际权利状态和公共空间管理责任并存的情况。其中，“其他依法被确定的单位或者个人”属于兜底表述，不能任意扩大，应当有法律、法规、政策文件、项目批准文件或者权属管理依据支撑。
“更新片区”包含三个要素：空间上应当相对成片连片；功能上服务于资源配置、利益平衡、功能布局和公共服务配套；结构上可以包括区域综合性更新项目或者多个城市更新项目。由此可见，更新片区偏向片区统筹和空间组织，城市更新项目偏向具体实施。
三、立法演进
草案三审稿中的“更新单元”被修改为“更新片区”，“更新单元规划方案”被修改为“城市更新片区策划方案”。这一调整说明，武汉最终没有沿用“更新单元”的表述，而是选择“更新片区”作为空间组织概念。
相较于“单元”，“片区”更强调成片统筹、项目组合、资源平衡和公共服务补短板，也与条例第十四条“城市更新以更新片区实施为主”、第十五条统筹主体、第十六条片区策划方案等制度相衔接。
同时，草案三审稿中曾对“中心城区”“新城区”作术语解释，正式文本删除了该项定义。
四、部分外地立法经验和政策来源
《北京市城市更新条例》第七条规定：“不动产所有权人、合法建造或者依法取得不动产但尚未办理不动产登记的单位和个人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等作为物业权利人，依法开展城市更新活动，享有更新权利，承担更新义务……”这一表述与武汉条例关于“物业权利人”的定义较为接近。
《苏州市城市更新条例》第六条规定：“房屋等建筑物（构筑物）所有权人、土地使用权人、承担城市公共空间和设施建设管理责任的单位等作为物业权利人，依法开展城市更新活动。”苏州的表述与武汉不完全相同，但同样说明，“物业权利人”是为适应城市更新中多元权利主体、使用主体和公共空间管理主体并存而形成的概念。
“更新片区”则更多来源于片区化、成片化推进城市更新的制度需要。住房城乡建设部办公厅《城市更新规划编制导则》（建办科〔2025〕46号）提出，要“指导各地制定实施城市更新专项规划，建立完善‘专项规划—片区策划—项目实施方案’的规划实施体系”。这一要求说明，“片区策划”已经成为城市更新规划实施体系中的重要环节。
宁波立法也体现出类似路径。《宁波市城市更新条例》规定，城市更新专项规划包括“更新片区”等内容，并规定住房和城乡建设部门应当依据城市更新专项规划、国土空间详细规划和城市体检结果，组织编制“城市更新片区策划”。这与武汉条例将“更新片区”和“城市更新片区策划方案”结合使用的思路较为接近。
五、实务适用
适用“物业权利人”概念时，应把重点放在具体条款场景中判断。涉及实施主体确定、项目实施方案协商、权益归集、依法表决等事项时，应先识别哪些主体属于本条所称物业权利人；但物业权利人身份的确认，并不当然决定同意比例、权益处分、补偿标准或者实施主体确定方式，仍应回到对应条款分别适用。
适用“更新片区”概念时，应区分片区统筹和项目实施。更新片区划定为资源统筹、利益平衡、功能优化和项目组合提供空间范围，但不直接替代城市更新项目实施方案、物业权利人协商或者依法表决、立项用地规划建设等后续程序。片区解决的是统筹组织问题，项目解决的是具体实施问题。
第五十七条 本条例自 2026 年 6 月 1 日起施行。对条例施行前已经启动、审批或者实施的城市更新项目，是否需要衔接适用本条例，应结合项目所处阶段、既有审批文件、合同约定以及后续行为发生时间判断。本条本身只确定施行日期，不处理新旧项目衔接的具体规则。
